正略书院

正略管理评论

正略咨询

Copyright © 1992-2019 Adfaith. All rights reserved.   正略钧策集团股份有限公司    备案号:京ICP备07003398号-2 

国有投融资平台公司转型发展操作风险及应对策略 | 国有平台公司

浏览量
【摘要】:
国有投融资平台公司是一类特殊的国有企业,转型发展外部挑战大、内部问题多,转型发展操作过程中需要处理好一系列风险。

国有投融资平台公司转型发展操作风险及应对策略 | 国有平台公司

 正略咨询 正略咨询 9月10日

 

作者:正略咨询国有平台公司研究课题组

组长:朱强

副组长:龚平、苏红兵、梁杰、卢兆弘

组员:韩瑜、董蔚丹、彭宝

 陈琳、王旭、沈昭帆

指导专家:赵家俊、付百航、李必峰

丁伟、平浩、董翔、秦檀

 

国有投融资平台公司是一类特殊的国有企业,转型发展外部挑战大、内部问题多,转型发展操作过程中需要处理好一系列风险。

 

 

01

国有投融资平台公司

转型操作风险

 

 

01

政策风险

 

1.缺乏明确的转型定位,探索转型的平台公司可能有转型方向偏差的风险。

 


 

从中央发布的国有投融资平台公司相关政策中,可以发现大多政策的着力点是在于地方政府债务管理、金融风险防范、相关行为的规范与监管。但是,目前这些政策中却缺乏相对明确的国有平台公司的转型定位文件,它们尚未对转型后的国有平台公司的界定、经营项目、社会责任等内容进行明确规定,探索转型的国有平台公司在进行转型操作时,有可能从一开始就有方向性的错误。

 

2.缺乏具体细化的转型操作指引,探索中的平台公司可能有步入“雷区”的风险。

 

上述的政策文件中,对国有平台公司转型提出了不少要求,如剥离政府融资职能、银监会对国有平台公司实行“名单制”等。总体来看,目前的中央政策体系更像一份“负面清单”,而缺少明确的国有平台公司转型管理文件或是具体细化的转型操作指引,如决策机制、融资及偿还机制等内容的具体规定。

 

在国有平台公司探索转型时,可能出现目前的转型操作只是规避了当前的“负面清单”,却难保未来这些操作行为不会被否定,存在 “步入雷区”的风险。

 

3.政出多门,国有平台公司转型操作易有顾此失彼的风险。

 

国有平台公司的管理部门众多,如财政部、银监会、发改委和审计署等部门皆在一定程度上对国有平台公司的转型具有管理权限。各部门出台的国有平台公司管理的相关政策文件中,相继有提及国有平台公司转型的问题。然而,各个部门却没有形成统一的国有平台公司完成转型的界定标准,更遑论操作上的指引。

 

在地方上,国有平台公司进行具体的转型操作时,有的国有平台公司是按照银监会政府融资平台目录来开展转型操作的,有的则是通过公开声明不再承担政府融资职能并逐步剥离来开展转型操作的,有的是参照国企改革来区分公益类国企和商业类国企,有的是将国有平台公司改组为国有资本投资运营公司。

 

在政出多门的情况下,国有平台公司的转型操作往往难以兼顾多个管理部门的要求,如果当未来各部门开始了国有平台公司在转型问题上的归口管理,可以预见,除非国有平台公司在转型操作时“面面俱到”,否则总有顾此失彼的风险。

 

02

法律风险

 

1.转型后的国有平台公司法律定位不明

 

转型后国有平台公司的相关法律缺失,法律定位不明。这对国有平台公司转型操作最大的影响是合规性隐患问题,国有平台公司在当前环境下进行转型操作只要不违背当前法律,无疑是不会被问责。但是随着转型后国有平台公司的相关法律出台,当下的转型操作或许会成为合规性的隐患。

 

2.与各项具体转型操作相关的法律法规带来的合规性风险

 

与各项具体转型操作相关的法律法规针对的是某项具体操作,哪怕是并非试图转型的国有平台公司,只要实施了这些操作,仍旧需要受到相应法律法规的约束。但是,在国有平台公司决定转型时,某程度上会提高发生与这些法律法规相关事项的频次。

 

例如,国有平台公司常见的具体转型操作之一便是人员重组,如何合规地处理与员工间的劳动关系、如何避免因人员分流等问题产生劳动纠纷乃至法律问题,这些都是国有平台公司转型操作中存在法律风险的地方。

 

3.新预算法带来的营运资金风险

 

《预算法》是与国有平台公司联系紧密的法律法规,其对国有平台公司转型操作带来的风险主要是营运资金风险。

 

国有平台公司转型操作中,需要有较为充足的资金支持,而新预算法中关于政府债务与国有平台公司债务分离、明确国有平台公司市场平等地位等规定,无疑减少了国有平台公司的筹资优势,使得国有平台公司在转型操作中,如多元化业务布局的前期投资、市场化运营下高素质人才的聘用留用中面临营运资金风险。

 

4.“营改增”带来的企业流转税负增加

 

2017年10月30日,国务院常务会议通过《国务院关于废止〈中华人民共和国营业税暂行条例〉和修改〈中华人民共和国增值税暂行条例〉的决定(草案)》,营业税退出历史舞台。国有平台公司一般业务结构较为单一,收入的主要来源之一是财政回购类业务,这类业务的开票内容包括工程款开票、间接费用开票等。

 

其中,间接融资费的开票对象为贷款利息、金融机构服务费等。而根据“营改增”规定,“购进的贷款服务”不得从销项税中抵扣,同时国有平台公司接受相应贷款而向金融机构支付的直接相关的手续费,如投资顾问费、手续费、咨询费等,其进项税额不得从销项税额中抵扣。这意味着,在“营改增”后,国有平台公司为间接融资而支付的利息费用和直接相关费用无法纳入增值税抵扣链条。

 

由于国有平台公司的特殊性,其间接融资需求一般很大,在此情况下,国有平台公司的企业流转税负将极大地增加。

 

03

市场风险

 

1.经济增速下行,业务转型的营收或不及预期

 

国有平台公司转型操作的主要方式之一是进行业务转型,从政府融资工具转变为真正的市场主体。而市场化企业经营业绩的好坏,很大程度受宏观经济发展状况的影响。

 

根据国家统计局于2019年1月21日公布的数据,我国2018年GDP增速约为6.6%,跌至近28年来的最低点。根据中国银行金融研究所发布的《2019年中国经济金融展望报告》,预计2019年我国GDP增速将持续下降,约为6.5%。伴随着经济下行,国有平台公司在选择业务转型方向时难度提高,在转型操作中亏损的风险加大。

 

2.地方债务还本付息压力大,压缩国有平台公司可筹的转型资金

 

地方政府财政收入增速相对缓慢,据不完全统计,地方政府债未来三年到期数量约为4.57万亿,占目前债务存量的30.44%,2019年是地方债务到期的一个高峰期。在地方政府财政出现短缺时,地方政府对国有平台公司的依赖性通常会增加。尽管国有平台公司转型中涉及到剥离政府融资职能,但在缺乏当地政府的支持下,依赖的惯性会有一定的延续。

 

因此,从筹资总量来看,国有平台公司在地方政府压力之下,倒逼式地去扩大筹资总量,极大损耗转型期的国有平台公司的信贷资源,当国有平台公司希望贷款开展转型时,可贷规模有一定下降;从筹得资金的分配比例来看,国有平台公司在转型操作中可控资金比例减少。

 

3.融资环境总体良好,但资金未必能流向转型期的国有平台公司

 

当前我国融资环境总体有利,利率水平总体处于低位,供给侧改革、降低杠杆、积极的财政政策等均需要较低的利率水平才能有效推进,因此利率在大部分时期将维持较低的水平。

 

但是有部分短周期,国家为抵消出口关税增加的负面影响,可能促使汇率降低,外汇占款增加,人民币供应减少,进而提高利率;同时,其他短期政策也可能导致利率一定时期内提高。尽管融资环境总体良好,但资金未必能流向转型期的国有平台公司。

 

从外部来看,部分资金更可能倾向流入中小企业、民营企业。2019年1月5日央行发布降准信息,新华社日报引人民银行发言“此次降准及相关操作净释放约8000亿元长期增量资金,可以有效增加小微企业、民营企业等实体经济贷款资金来源”,引国家金融与发展实验室发言“这8000亿元资金可以有效增加小微企业、民营企业的贷款投放,对于支持实体经济发展、稳定市场预期将发挥重要作用。”

 

从内部来看,国有平台公司高负债、资产负债率高等情况一定程度上抑制了金融机构向其投放贷款的热情。

 

国有平台公司的转型的选择多样,转型操作方式难以胜数,具体的操作风险更是不胜枚举,远不止本文上述内容。

 

实际上,当前国内对于国有平台公司转型的讨论,虽然已经明晰了国有平台公司现存的风险与问题、肯定了转型的必要性,但总体仍聚焦在转型的实施方案上。

 

2017年3月刊登在《区域经济评论》的《政府投融资平台公司转型发展研究综述》提到:“平台公司的发展与建设”、“平台公司的风险与防范”、“平台公司的定位与转型”已经反映了当前“转型发展研究的最新成果”;2018年7月刊登在《时代金融》的《地方政府融资平台转型发展研究进展》提到:未来的研究,应当逐步过渡到 “综合评价地方融资平台转型发展的效率、转型发展风险规避等方面。”

 

 

02

国有投融资平台

转型操作风险应对策略

 

 

1.积极推动地方政府参与,弱化政策风险

 

国有投融资平台公司转型操作面临着政策风险,但不能因为政策相对不明确、不细化,出于明哲保身等原因而忽略了国有平台公司转型的大势,选择“静观其变”。

 

在国有平台公司转型方面,除了国有平台公司自身可能担忧转型问题,当地政府基于响应国家号召或其他方面原因,同样可能对国有平台公司转型问题十分关注。

 

同时,地方政府,尤其是接触先进经验较少的地方政府,对于如何组织开展国有平台公司转型也是存在困惑的。国有平台公司可以尝试充分利用企业的灵活性(相较于政府),通过调研考察先进单位、主动设计转型方案、积极与当地政府协商沟通等方式,推动地方政府参与自身的转型,从而一定程度上弱化政策风险。

 

政府参与、大力支持国有平台公司转型的例子并非罕见,大至上海的上海城投股份控股有限公司的转型,小至毫州的毫州建设投资集团有限公司,其转型过程都离不开政府的帮助。

 

2.区分国有平台公司与地方政府的债务归属,扩大可用的“转型资金”

 

国有平台公司在转型操作中,可以尝试对现有债务进行重新梳理,以基础设施建设项目区分理论为依据,争取免于承担过量的债务。对于纯公益性的基础设施建设所属债务,由于无收益和现金流来源,理应争取让地方政府承担。

 

对于半公益性的基础设施建设所属债务,应按建设项目收益的覆盖程度来做债务划分,项目收益可以覆盖负债的,可以考虑承担,对于难以覆盖的,应着重考虑双方摊付。对于非公益性的基础设施建设所产生的债务,可以考虑承担。

 

3.关注相关政策和法律法规的动向,保证转型操作和合法合规

 

转型期的国有平台公司要尤为关注为防范地方政府融资平台公司举债融资规模迅速膨胀、运作不够规范、偿债风险日益加大等问题制定的一系列政策文件,此外,还要加强对政策走向甚至是法律法规制定的走向判断。

 

4.依托现有业务资源,以“轻资产”切入市场竞争领域

 

国有平台公司在转型过程中面临资金风险、筹资压力、业务方向选择等问题时,部分国有平台公司有路径依赖的惰性,希冀能得到政府扶持,被重组集合成资源密集型行业的大国企。

 

实际上,存在资源劣势(如资金紧缺)的国有平台公司,可以通过以轻资产模式为起点,减少筹资压力,进入市场竞争领域,提高经营收入。一般而言,国有平台公司一般承担会承担某些基础设施建设、园区建设的代建代管业务,依托现有业务资源,既可以开展横向多元化的轻资产业务,如提供增值服务,也可以开展纵向多元化的轻资产业务,如知识输出。

 

上海张江集团控制人为上海浦东新区国资委,承担着国有平台公司的职责,原有着土地的整理、园区建设、房地产开发业务等业务。而张江集团不满足于此,而是主动选择开展多元化经营。张江集团依托园区运营,积极进入到物业管理、人力资源中介、广告传媒、酒店经营、金融服务(小额贷款、担保、外币兑换)等领域。随着其不断发展壮大,还同时利用园区的便利条件,对园区内高科技企业进行股权投资。

 

5.创新融资模式,应对转型操作面临的营运资金风险

 

为了应对转型操作中面临的营运资金风险,国有平台公司可以尝试创新融资模式,拓宽融资渠道,缓解资金压力,具体的方式包括但不限于融资租赁、资产证券化、开展PPP模式、引入战略投资者等。此外,还要用足用好现行政策,积极从政策性贷款从获得支持。最后,还可以尝试新型的投融资方式,尝试组建产业投资基金会等。

 

汇丰投资是萍乡市经济开发区唯一的城投平台,因被列入银监会监管名单,故其银行贷款、公司债发行均受限。为了破除筹资难题,汇丰投资在转型操作中采取过如下措施:

 

  • 参股金融企业,如参股江西银行、合资成立融资租赁公司;

  • 参股中证机构间报价系统股份有限公司,借助该公司为各类私募产品提供服务,强化与资本市场的连接;

  • 投资市民乐园等项目,获取海绵城市专项资金等政策性贷款;

  • 积极探索PPP模式。

 

6.加强市场化运营能力建设,确保对多元化业务的把控力

 

在国有平台公司开展多元化业务探索时,会面临业务繁杂且跨度大、实际控制能力弱等阶段性问题。若后续没有长远地对公司的业务发展、市场化转型进行战略性的布局,没有对资金管控、人员管理、内控制度等方面进行有效的整合,那么,国有平台公司未来依然要面临管控能力有限、经营效率低下的困境。