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我国新能源产业政策及其对产业发展的影响研究

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目前,我国使用的能源以传统能源为主,新能源作为补充。随着国家能源结构的不断调整,新能源在能源消费中的占比逐步提高,到2020年可再生能源在全国能源消费总量中的占比将达到15%。

我国新能源产业政策及其对产业发展的影响研究

 

目前,我国使用的能源以传统能源为主,新能源作为补充。随着国家能源结构的不断调整,新能源在能源消费中的占比逐步提高,到2020年可再生能源在全国能源消费总量中的占比将达到15%。新能源开发利用的成本高,前期主要依靠财政补贴等政策激励,行业发展对政策依赖性大。目前,新能源中部分细分产业已经在国家政策的支持下,实现了技术的飞速进步和成本的大幅下降,正逐步从政策驱动转向市场驱动。本文正略咨询将从我国新能源产业整体的发展历程出发,系统性分析新能源产业相关政策及其对产业发展的影响。

 

一、新能源产业概念界定

 

新能源又称非常规能源,是指传统能源之外的各种能源形式,也是指刚开始开发利用或正在积极研究、有待推广的能源,如太阳能、地热能、风能、海洋能、生物质能和核聚变能等。目前,新能源产业包括光伏产业、风电产业、生物质能产业等细分产业。新能源是关系能源安全、经济安全、生态安全的战略性产业,也是一个市场潜力大、经济效益好、成长性高、关联度强的新兴产业。

 

二、新能源产业整体发展历程

 

新中国成立以来,我国新能源产业发展历程,大致可以分为三个阶段:

 

第一阶段:早期发展阶段(1949-1990)。

 

早在上世纪50年代,为了解决能源供应不足的问题,我国就开始发展小水电、沼气池、太阳灶、风力提水机、小型风电机、中低温地热利用和小型潮汐电站等新能源。但当时这些技术水平还不够成熟,离能够规模化开发的“新”技术还有很长距离,只能是零散式利用,还远远达不到产业规模范畴,也无法进入商品能源的统计中。

 

第二阶段,新能源产业快速发展阶段(1990-2010)。

 

在国家产业政策作用下,新能源产业发展进入快速发展轨道,终端能源消费比重从1991年0.01%迅速增加至2010年1.62%,并出现三个重要的变化:新能源利用从农村扩展到城镇,设备从小型向大中型发展,从研究开发走向市场化和产业化,从着眼于增加能源供应到转向把改善环境作为主要目标。

 

第三阶段,新能源产业高速发展阶段(2011-至今)。

 

十二五”以来,在市场环境、政策环境以及国际气候环境驱动下,我国新能源产业进入高速发展期。这一阶段,形成了支持新能源快速发展的政策体系,这一阶段,我国新能源装备制造能力位居世界前列,关键技术取得了突破。

 

三、新能源细分热点产业相关政策及其对产业发展的影响

 

新能源细分产业众多,但目前受到最多关注的是风电和太阳能光伏产业、生物质能、氢能产业。

 

01、风电和太阳能光伏产业

 

图:风电、太阳能光伏产业发展历程

资料来源:正略咨询整理

 

我国风电和太阳能光伏的快速发展和政策的大力扶持密不可分。总的来说,二者都经历了补贴与退补的过程,从“政策驱动”逐步转变为“市场驱动”。

 

在发展初期,政府通过出台法律政策为新能源发展提供法律依据和政策保障,尤其是2005年通过的《中华人民共和国可再生能源法》,其正式实施标志着我国可再生能源将步入规范化发展阶段。同时,政府还通过设置补贴来提高产品的经济性,进而提升市场需求,扩大产业规模。2009年正式修订的《中华人民共和国可再生能源法》,新增“国家实行可再生能源发电全额保障收购制度”,并正式明确设立“可再生能源发展基金”。2011年,《可再生能源发展基金征收使用管理暂行办法》(财综〔2011〕115号)发布,可再生能源发展基金正式成立。随后,《可再生能源电价附加补助资金管理暂行办法》(财建〔2012〕102号)进一步明确将通过把符合条件的项目列入可再生能源电价附加资金补助目录的方式进行电价补贴。补贴可以利用财政的力量弥补行业发展初期商业模式不成熟和盈利性较弱等核心问题,吸引资金大量涌入相关行业,进而带动行业快速发展。

 

随着《国家发展改革委关于完善风力发电上网电价政策的通知》(发改价格〔2009〕1906号)和《关于完善太阳能光伏发电上网电价政策的通知》(发改价格〔2011〕1594号)这两个政策的出台,风电、光伏发电先后制定了全国统一的标杆上网电价,由此实现了“量价双保”时代,即全额保障性收购制度保量和上网电价补贴保价,风电和光伏的发展进入“黄金时代”。但在快速发展的同时,也遗留了部分问题:

 

1.财政补贴是政府用其财政的力量为行业发展提供支持,弥补行业在发展初期高投入、低收益阶段的资金缺口,但是过程中可能发生财政缺口和补贴缺口扩大,增加政府的财政负担和企业的资金压力等情况;

 

2.如果需求端保持平稳增长,而行业扩张过快,将带来产能过剩,导致弃风弃光率的提升。

 

为解决上述问题,2019年起,国家开始密集出台相关政策,意在进一步推动风电和光伏产业健康发展,重点体现在平价上网和市场化交易。

 

1.新项目平价上网:《关于积极推进风电、光伏发电无补贴平价上网有关工作的通知》(发改能源〔2019〕19号)的出台标志着平价上网时代的来临,2015年以来的多次下调风电标杆上网电价在一定程度上起到了倒逼产业技术进步和成本管控的作用。消纳是制约平价上网实现的一个重要因素,为了解决该问题,国家在2016年明确了各省市非水电可再生能源电力消纳的比重目标,并于2019年正式设定了各省市的可再生能源电力消纳责任权重(最低和激励),由此实现消纳比例的上升。

 

2.通过改制(放开目录管理,简化拨付流程)、少补(“绿证”交易和市场化交易)、多收(加强可再生能源电价附加征收力度)解决存量项目的补贴压力。

 

总的来说,风电和光伏产业经济性在持续提升,平价路径清晰,即使补贴退出,随着技术进步,发电价格的竞争力也可以持续增强。但其缺陷在于电源波动性会对并网及调度造成较大压力,相信在未来随着储能技术的成熟和成本的降低,风光发电的发展瓶颈将会被打破。

 

02、生物质能产业

 

1.立足过去:产业稳步发展,逐渐步入成长期

 

当前,我国生物质能产业正处于初始期向成长期发展的过渡阶段,这一时期的特征主要有两个:

 

(1)产业规模快速增加,生物质能源化利用规模将由2015年的3500万吨标准煤增加到2020年的5800万吨标准煤,技术逐渐成熟,经营主体竞争激烈;

 

(2)生物质能产业对政府政策的依赖程度较大,政策支持仍是产业生存的重要保障。

 

自2006年《可再生能源法》正式实施以来,国家陆续出台一系列促进生物质能产业发展的政策措施,这些政策涉及生物质能开发利用的各方面:

 

(1)在战略规划上,《可再生能源发展“十一五”规划》《可再生能源发展“十二五”规划》和《可再生能源发展“十三五”规划》多次强调要按照因地制宜、综合利用、清洁高效、经济适用的原则,结合资源综合利用和生态环境建设,加快发展生物质能。2016年12月发布的《生物质能发展“十三五”规划》提出,到2020年,生物质能要基本实现商业化和规模化利用;

 

(2)在财税优惠上,根据《中华人民共和国企业所得税法实施条例》,生物质发电企业享受企业所得税减免,根据《可再生能源电价附加收入调配暂行办法》,电网公司全额接受生物质发电企业上网电量,国家发展和改革委员会发布的《关于完善农林生物质发电价格政策的通知》确定了全国统一的农林生物质发电标杆上网电价标准。这些政策都对生物质能产业发展起到了保航护驾作用,是生物发电等行业发展的核心动力。

 

2.展望未来:出台政策利好,产业发展有望提速

 

近期,我国政府政策传递的信息相对利好。2019年,国家发改委将生物质全产业链列入鼓励名录,同年6月,国家能源局综合司下发《征求<关于解决“煤改气”“煤改电”等清洁供暖推进过程中有关问题的通知>的意见函》,提出要因地制宜拓展多种清洁供暖方式,在农村地区,重点发展生物质能供暖,同时解决大量农林废弃物直接燃烧引起的环境问题。

 

进入2020年之后,财政部、国家发展改革委、国家能源局三部委联合印发《关于促进非水可再生能源发电健康发展的若干意见》(财建〔2020〕4号)和《可再生能源电价附加资金管理办法》(财建〔2020〕5号)以及官方解读文件。此次出台的新政,不但进一步明确了中央财政将继续支持生物质发电行业,也给整个产业带来了新的生机。具体分析来看,对生物质发电行业的利好主要体现在以下四个方面:

 

(1)中央财政继续支持生物质发电产业,稳定了社会预期,打消了业界和金融机构对生物质发电行业支持政策的悲观、忧虑和观望情绪;

 

(2)以收定支的管控思路,使新增项目的电价补助能够按年度及时足额发放,生物质发电产业将会在未来一段时间平稳发展;

 

(3)通过一系列开源节流举措(下放海上风电和光热发电,开展配额制绿证交易、自愿转平价、竞争性配置项目资源等),增加补贴收入,减少补贴需求,改善了生物质发电存量项目现金流问题;

 

(4)对存量生物质发电项目进行了“补贴确权”,只要符合条件的均可纳入补贴清单。这将大大改善中小发电企业的投融资环境,缓解企业经营困难和生存困境。

 

面对国家对生物质发电产业的调整,地方政府和投资公司也闻风而动。最为积极的在东北地区,黑龙江发改委密集公布大量生物质发电项目,吉林省可规划的生物质发电项目更是高达120个,辽宁省也计划在辖区内的工业园区,推进生物质热电项目。其他各地政府也在制定地方生物质供热的发展政策,并积极布局生物质热电项目的规划。与此同时,投资公司也开始积极配合。新奥燃气计划在全国大规模布局工业园区的生物质热电项目、长青集团更是立刻启动手中压滞的项目。相信在国家能源相关主管部门和地方政府的推动下,金融资本势必重燃对生物质热电项目的投资热情。

 

03、氢能产业

 

作为能源体系的重要组成部分与未来发展方向,氢能也已经纳入我国能源战略,我国具有丰富的氢能供给经验和产业基础。大力发展氢能源有助于帮助缓解目前新能源领域的两大痛点:

 

1.弥补电动车不适应长途重载和低温的缺点。在电动汽车方面,续航里程与充电焦虑一直是业内人士与终端用户最关心的一个问题。虽然,近五年来动力电池产业化技术取得了长足的进步,但在长途重载领域依然有待突破。此外锂电池在低温情况下的容量与性能均有明显折扣,使其在寒冷地区的应用受到较大限制。

 

2.弥补了可再生能源不适合储存的缺点。目前光伏与风电行业均已处于平价前夕,电网消纳能力将成为制约行业发展的首要因素。氢能源提供了一种可行的能量储存方式,即光伏、风力等可再生能源电力在无法被电网消纳的情况下,通过电解等方式将电能转化为化学能储存在氢气中,然后在电网缺电且可再生能源无法响应时通过燃料电池发电回送电网,亦可将氢直接通过管道/拖车运输至消费终端,通过燃料电池完成各种情景下的终端消费。在终端消费中,既可通过移动式燃料电池系统用于运输,亦可通过固定式燃料电池系统用作居民用电、备用电源、工农业生产等等。

 

当前,我国氢能源产业处于发展初期,政府的扶持政策对产业发展的边际促进效果更强。这一时期,政府在发展规划、行业技术、财税政策等多方面对氢能产业给予了支持。在2016年,国家发改委和国家能源局制定的《能源技术革命创新行动计划(2016-2030)》就把“氢能与燃料电池技术创新”列为重点任务。同年《中国氢能产业基础设施发展蓝皮书》明确了近期(2016-2020年)、中期(2020-2030年)和远期(2030-2050年)三个阶段的发展目标和主要任务,而《“十三五”国家战略性新兴产业发展规划》强调到2020年实现批量生产和规模化示范应用。此外,氢能主要作为新能源车的一个“子类出现在新能源车相关政策中(见下表1)。2019年3月16日的《政府工作报告》提到“推动充电、加氢等基础设施建设”,积极探索先进“制氢-储氢-用氢的商业化路径,这是氢能首次被写入《政府工作报告》。之后又陆续出台多项有关氢能产业方面的相关政策,明确表示大力支持氢能产业的发展。

表:2019年出台的氢能相关的国家政策

资料来源:正略咨询整理

 

据不完全统计,2019年国家级、省级、市级政策出台超过70项氢能与燃料电池相关政策。除此之外,多地也开始加速氢能产业的发展,江苏、浙江、广东等地发布了较完善的政策支持体系,山东、山西、辽宁等地正在加快推进。

 

当前我国氢能产业与2013年的锂电池政策环境、技术条件和产业资本参与度极为相似。氢能产业正在取得政策自上而下的资金支持,审批程序有望放宽,技术产业化条件成熟,企业加快布局上下游,市场投融资热度持续上升。也正因如此,许多央企、国企积极进入氢能源行业,如国电投的氢能子公司国家电投集团氢能科技发展有限公司于2019年9月与西门子签署《绿色氢能发展和综合利用合作谅解备忘录》,双方将聚焦氢能供需两侧关键技术的联合研发与应用;中石化也将成立氢能公司,致力于氢能技术研究和基础设施网络建设;宝武钢也设立了清洁能源公司,重点推动氢能发展。于此同时我们也必须认识到,作为一种新兴的清洁能源,氢能在国内距离获得成本优势还有很远的路要走。

 

总的来说,我国在新能源的开发利用方面已经取得显著进展,技术水平有了很大提高,产业化也已初具规模,尤其是风电和光伏领域。近年来,生物质能和氢能等新能源得到较大发展,潜力巨大,前景乐观。再加上储能、大数据和能源互联网等科技创新的发展,未来新能源行业将会催生出很多不同于传统的经营模式。基于此,正略咨询认为我国新能源企业要紧紧抓住机遇,借鉴国外先进技术和经验,通过技术进步和创新升级,实现企业转型与经济发展的双赢。