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国资国企改革中的四条暗线

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今年恰逢党的百年华诞。同时,也是国资系统三年改革行动的攻坚之年、关键之年。近日国资委要求将国企改革三年行动重点要求纳入公司章程等制度体系,更是突显了推进改革决心之毅然、完成改革任务之艰巨。面对疫情及复杂的国际形势,正略咨询运用历史分析法,回溯国资国企改革历程,从经济学视角梳理出四条政企关系“暗线”,对于把握国资国企改革本质,前瞻性谋划改革举措至关重要。

国资国企改革中的四条暗线

 

今年恰逢党的百年华诞。同时,也是国资系统三年改革行动的攻坚之年、关键之年。近日国资委要求将国企改革三年行动重点要求纳入公司章程等制度体系,更是突显了推进改革决心之毅然、完成改革任务之艰巨。面对疫情及复杂的国际形势,正略咨询运用历史分析法,回溯国资国企改革历程,从经济学视角梳理出四条政企关系“暗线”,对于把握国资国企改革本质,前瞻性谋划改革举措至关重要。

 

暗线一:从“附属关系”向“委托关系”转变

 

改革开放前,我国仿照“苏联模式”,沿用计划经济体制,国营企业作为政府的附属,没有独立的主体地位。此时国营企业同政府之间是附属关系。政府直接经营企业、支配企业财产,依靠行政命令管理,企业依照计划安排生产活动,运行机制较为僵化。十一届三中全会后,党中央先后出台了减税让利、实行两步“利改税”等改革措施,在政府与企业之间的权限上进行了调整,触及了政府与企业之间的关系问题(见表1)。

 

来源:国有资本运营研究报告正略咨询制图

 

但政府部门直接管理国有企业的情况并没有得到根本改变。直到《中华人民共和国全民所有制工业企业法》的出台。这一政策出台标志着政府直接管理、经营企业的体制开始改变。政府与企业之间的关系转变成了“代理-委托”关系。1992年10月,党的十四大报告明确使用了“国有企业”这一表述,标志着中央文件首次改变了国家直接经营企业的说法,企业的经营机制开始发生实质性的变化。

 

暗线二:从“委托关系”向“出资关系”转变

 

1993年,全国人大常委会通过《中华人民共和国公司法》,由人大常委会通过的《中华人民共和国公司法》在政府和国有企业关系上做出了明确的表述,强调了政府的出资人身份。1995年,在明确出资关系基础上,党的十四届五中全会提出对国有企业实施“抓大放小”的战略性改组,要求国有经济“有进有退、进而有为、退而有序”。

 

党的十五大以后,党和政府明确提出,3年内使得大多数国有大中型企业摆脱亏损困境。围绕这一目标,国有企业开始从管理经营机制等方面深入推进。但国有资产出资人不到位这一难题还未真正破解,出资人职能多头行使的现实局面仍未改变,各主体间的权责不对称,出现了国有资产流失现象。(见表2)。

 

来源:国有资本运营研究报告  正略咨询制图

 

暗线三:从“出资关系”向“明确出资人代表”转变

 

2002年,党的十六大确立了新的国有资产管理体制,从体制机制上推进政企分开、政资分开、经营权和所有权分离,解决了多头管理、无人负责的“九龙治水”问题。2003年,国有资产监督管理委员会正式成立。这意味着,在国家层面,明确了国有资产的出资人代表即由中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责,解决了国有企业出资人缺位的问题。但是,在国有企业经营过程中,依然存在一些不适应国企改革发展的问题和矛盾,如国有资产监管界限问题、监管错位和缺位现象等。

 

暗线四:从“明确出资人代表”向“管资本”转变

 

为解决国有资产管理实践中依旧存在的现实问题,推动国家治理体系和治理能力现代化,以习近平同志为核心的党中央在深刻剖析研判政府和市场的关系的基础上,做出了以管资本为主加强国有资产监管、改革国有资本授权经营体制的战略部署。同时,为深化国有企业改革,以《关于深化国有企业改革的指导意见》为核心,研究制定了涵盖分类改革、完善现代企业制度、完善国有资产管理体制在内的一些列政策文件,搭建起了国企改革“1+N”政策体系,为夯实国有资本管理,优化国有资本的结构,推动国有资本的合理流动奠定了基础。

 

综上所述,国资国企改革的历程就是四条“暗线”首尾衔接、顺次切换的历史,其本质反映的是“看得见的手”(政府)和“看不见的手”(市场)对国资国企的作用机制。结合最新近中央提出“做强做优做大国有资本和国有企业”这一最新论断,可以预判,棋至中盘的国企改革三年行动将会重视提升国有资本的运作效益,增强国有资本的经济竞争力、创新力、控制力、影响力和抗风险能力。