2020年10月，党的十九届五中全会通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，“绿色发展”成为我国262个资源型城市、120个老工业城市产业发展和产业转型的重要着力点。2021年11月12日，国家发展改革委、财政部、自然资源部等部委联合印发《推进资源型地区高质量发展“十四五”实施方案》，从引导资源型地区创新发展、促进资源型地区协调发展、推动资源型地区绿色发展、加快资源型地区开放发展等方面，推动资源型地区高质量发展。

由此可见，新时代背景下，加快资源能源改革、持续推进产业发展和产业转型将是资源型开发区“十四五”时期乃至更加长远的发展阶段的必由之路。但笔者多年研究发现，传统资源型开发区大多面临以下问题：

第一，产业链大多处于原料优势阶段，产品终端和价值高端发展能力不足；

第二，产业链大多布局较为单一，产业链规模及多元化发展能力不足；

第三，多数企业产业发展模式落后，科技创新和产业融合发展不足；

第四，开发区虽处发展阶段不同，但大多数自身融资能力和空间发展能力不足。

上述种种问题，都不同程度影响着传统资源型开发区产业发展和产业转型的速度和效率。如何在“国内国际双循环”与“新发展理念”的大背景下，抓准时机、准确融入、加速推进传统资源型开发区高质量发展是我们亟需认真思考和研究的课题。

一、聚焦定位，明确方向

持续发挥规模优势效应，打造完整产业链条，不断提高园区产业竞争力，应是资源型开发区产业定位的核心考量。

规模最大。传统资源型开发区作为地区经济发展的主阵地和主引擎，是连接上游原材料基地和下游及配套产业发展环的核心。新时代背景下，开发区应持续扩大原材料产能优势，将开发区建设成为地区、乃至全国、全球规模最大的原料生产基地。

产业链最完整。依托地区煤炭、石油、煤层气等资源发展优势，通过延链、补链、强链，不断夯实上游、补足中游、延伸下游、丰富终端，推动资源产业链向价值高端延伸，将开发区打造成地区、乃至全国、全球产业链最完整的产业基地。

竞争力最强。坚定不移贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，以质量效益、科技创新、集群发展、绿色安全等高质量发展指标为牵引，以区内龙头企业为依托，着力提升开发区科技创新和产业融合的能力，着力构建开发区生态绿色和循环经济发展的新发展格局，着力将开发区打造成为竞争力最强的示范园区。

二、瞄准目标，有的放矢

传统资源型开发区在目标制定时，应着重瞄准晋位升级、经济科技、协同发展等方面。

01、晋位升级类目标

国家级高新区和经开区要持续瞄准国家层面开发区综合排名，省级开发区瞄准全省综合排名的同时，力争早日进入“国家队伍”。

02、经济科技类目标

经济发展更多关注主导产业收入比重、全区工业产值、固定资产投资、税收等规模类指标以及亩均产值、亩均税收等质量效益类指标。同时顺承时代的发展，引入节能减排、智慧园区建设、安全生产、集聚集约发展类指标。

科技创新更多关注 “四上”企业、R&D经费支出及其占增加值比重、高新技术企业数量及其占法人企业数量的比重、战略性新兴产业增加值占规上工业增加值的比重、规模以上工业企业智能化水平建设等方面。

03、协同发展类目标

在充分利用地区初级原料的基础上，在符合安全、环保要求的前提下，实现地区产业协同发展，最终形成平台共享、功能互补、链条互联的产业发展新体系。

三、践行策略，聚谋共识

新时代背景下，创新驱动、开放融合、绿色安全逐渐成为传统资源型开发区高质量发展的重要发展策略，开发区应矢志不渝。

01、创新驱动

（1）科技创新

建设高水平研发平台。强化国家级重大研发平台建设，通过研发平台建设，落实创新引领战略，助力实现产品成品高端化、生产过程智能化、工艺路线绿色化。立足区域产业基础和资源优势，着力深化产学研合作。

开展关键性技术攻关。强化研发投入，建设一批共性关键技术研发平台和产业创新联盟，开展联合攻关，攻克一批“卡脖子”技术。加强关键核心技术攻关，实现新旧动能转换，打造开发区高质量发展新气象。

提升智能化园区水平。充分利用物联网、5G、云计算和人工智能等新一代信息技术，大力推动园区基础设施智能化建设，强化工业化和信息化深度融合，推动形成“智能设施—智能企业—智能园区”一体化发展格局。

（2）金融服务

做大做强融资平台。依托开发区投融资平台，逐步完善以财政投资为先导、金融信贷为支柱、企业投资为重点的三位一体的投融资体系，为开发区企业发展提供保障。积极推动银行、企业之间的交流合作，帮助企业解决融资难问题。

健全科技金融服务体系。优化科技金融产品和服务，通过金融促进创新研发成果到产品和产业的转化。完善投融资支持政策，注重跟踪国家、省投资政策信息，积极争取将区域重点项目纳入国家、省大盘子，获得上级资金支持。

02、开放融合

（1）双招双引

招商引资。将招商引资作为开发区“天字号工程”，紧紧围绕主导产业和特色产业，采取大员招商、精准招商、以商招商、专业化招商、全员招商等多种招商战略进行产业招商。

招才引智。狠抓政策实施。深入实施国家、省、市重大人才工程，充分借鉴先进地区招才引智政策，重点引进创新高端人才、专业技术人才和企业家人才，建立灵活的人才集聚和管理体制，实现人才引进来和留得住，为产业发展提供智力支持。

（2）对外开放

鼓励和引导龙头企业利用“一带一路”以及“双循环”政策机遇，强化“四路协同”“多区联动”（四路：空中丝绸之路、陆上丝绸之路、网上丝绸之路、海上丝绸之路；多区：地区高新区、经开区、航空港综合实验区，自由贸易试验区，自主创新示范区等），探索建立飞地经济模式、构建完善的政企合作模式，不断提高开发区对外开放水平。

03、绿色安全

（1）绿色发展

坚持新发展理念，大力推动产品项目、公共辅助、物流传输、生态保护、管理服务等五个一体化绿色发展，通过开展污染排放治理、推进资源循环利用、持续优化产业结构等方式实现能源资源统一供给、物流传输安全快捷、生产废弃物综合利用、生态保护协同发展，资源、能源结构和利用效率不断优化提升，建设安全、绿色、新型资源型产业园区。

（2）安全生产

坚持依法监管、源头防范、系统治理理念，强化企业安全生产主体责任，深化化工领域风险排查和隐患治理，着力“控风险、除隐患、防事故”，坚决遏制重大事故，确保园区安全生产形势持续稳定。如建立健全安全生产管理机构、推行园区安全生产标准建设、严格管控园区运输安全风险等。

四、布局产业，培育生态

产业布局是传统资源型开发区产业高质量发展的“灵魂”，各地开发区应密切结合自身产业发展实际，加速构建现代产业生态体系。

01、主导产业

针对主导产业，通过“做大规模，做宽品类，做长链条，做高价值”引导产业实现高质量发展。以中原某尼龙产业园区为例，详细说明“四组十六字”。

做大规模，即聚焦原料优势。在尼龙中上游实施大企业、大项目驱动战略，提高现有己内酰胺、己二酸、尼龙6切片、尼龙66切片和聚氨酯等尼龙新材料的产能。

做宽品类，即丰富开发区尼龙中上游产品品类。推进环己酮、煤制合成氨、氢气、己二腈以及特种尼龙等产品投产运营。

做长链条，即完善产业链条。依托尼龙中上游原材料优势，突出龙头带动，纵向抓固链、延链、补链，强化尼龙产业链上下游延伸，重点拉长尼龙化纤纺织、尼龙工程塑料和聚氨酯等下游产业链条。

做高价值，即重点聚焦价值链高端产品。建设特种尼龙、高端化纤纺织、高端工程塑料以及高端聚氨酯等中下游产品，提升高端产品比重。

02、特色产业

依托区内特色产业的典型代表企业，重点发展与地区资源密切相关的特色产业，如从尼龙新材料产业延伸出医药中间体以及与之配套的原料药、高分子化学助剂产品等。积极引进一些具有行业引领作用的低污染、高附加值的高新技术企业。深入开展核心技术和产品自主创新研发，不断加强引进技术消化、吸收和再创新，强化与高等院校、科研院所或协会合作重点发展特色产业。

03、其他衍生产业

时代不断发展，产业不断升级，新经济、新场景、新物种、新赛道、新模式不断涌现，衍生产业作为园区转型升级的培育力量和未来新生力量必不可少。

五、强筑保障，勇往直前

持续深化体制机制改革，不断完善政策服务配套，建立健全规划实施机制，是传统资源型开发区高质量发展的坚强保障。

01、深化体制机制改革

深化“放管服”改革。积极承接省、市、县管理权限，进一步完善行政服务大厅，全面实行“前台综合受理、后台分类办理”的“一窗受理”服务模式，让企业“办事不出区”、“最多跑一次”。

深化人事改革。完善“招商引资、项目建设、企业服务、行政管理”四大职能体系建设，建立健全市场化分配机制，推行全员绩效考核体系，建立正确的导向机制和客观的评价机制，不断完善现代人力资源管理，不断提升组织运营效率。

建立健全咨询机制。与第三方智库、科研院所或高校合作，通过项目合作等形式，组建区域经济与高端产业发展智库，长期跟踪研究开发区创新创业、产业发展等情况，为园区管理运营提出切实可行的决策建议。

探索多元管理机制。建设专业化管理团队，积极吸纳园区内大中型企业中高层管理人员到开发区管委会挂职，引入产业、投融资、园区运营管理等方面的专家和学者。推动园区建设管理社会化和民主化，鼓励园区内各类主体和公众参与园区管理。

02、完善政策服务配套

争取多级政策支持。积极争取国家财政部、税务总局等有关部门支持，加大财政支持力度、完善税收激励政策；争取省、市政府在要素配置、融资平台等方面出台配套支持政策，强化省、市、企三方联手，在开发区成立产业引导基金，加快推进产业集群建设；积极争取省、市级专项资金，助力园区产业升级争先锋，取得明显成效。

完善物流体系建设。考虑开发区区位特点、目标市场的具体运输距离等影响因素，合理安排运输方式和各运输方式的比重，减少返空和迂回运输，形成铁路、公路、港口、管道“四位一体”的衔接顺畅、经济节能的物流配送体系，实现“一站式”、“一体化”的物流服务。

完善公用事业配套。支持园区与属地协同推进光纤宽带、5G通信网络、IPV6等新一代信息基础设施及新能源汽车充电桩、车路协同系统等智慧交通基础设施；支持园区继续完善水电气热等公用事业配套工程。

03、健全规划实施机制

加强指标约束。将目标任务纳入各部门综合评价和绩效考核，并分解落实到各有关部门，实行规划目标责任制。各部门要将约束性指标以及完善体制机制、制定政策举措、编制实施规划等方面各项任务分配到年度，纳入经济发展年度计划中。

强化评估考核。做好对纳入目标考核的指标、政策措施和重大项目实施情况的跟踪监测。通过年度计划分解主要目标和重点任务，提高管理水平和实施效率。对确定的重大目标任务实行责任考核，确保顺利实施。科学开展中期评估和实施后评估，依法进行规划调整。

探索多规合一。借鉴厦门、上海和榆林等地多规合一的工作经验，探索开展战略规划、产业规划、土地规划等多规合一工作，做好规划衔接，解决规划自成体系、内容冲突、缺乏衔接协调等突出问题，强化空间管控能力，建立统一衔接、功能互补、相互协调的规划体系。

六、总结

新时代背景下，传统资源型开发区应不断通过延链、补链、固链、强链，不断培育壮大企业创新集群，不断提高产业竞争力，加速构建“主导产业+特色产业+衍生产业”的现代产业发展新体系，加快形成传统资源型开发区高质量发展的“新发展”格局。