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地方平台参与政府项目模式六问六答

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【摘要】:
随着地方政府债务风险不断累积与监管政策持续收紧,如何在政策合规、收益可行的前提下承接政府项目,一直是地方平台企业面临的重要挑战。本文围绕政府项目的模式问题,通过六个快问快答,助力地方平台企业快速做出判断。

地方平台参与政府项目模式六问六答

 

随着地方政府债务风险不断累积与监管政策持续收紧,如何在政策合规、收益可行的前提下承接政府项目,一直是地方平台企业面临的重要挑战。本文围绕政府项目的模式问题,通过六个快问快答,助力地方平台企业快速做出判断。

 

问:能不能通过委托代建模式融资?

 

答:不能。在现实操作中,经常有政府要求地方平台公司先行筹措资金开工代建项目,后续政府再以发债、安排预算资金等方式支付平台公司代建费。2021年,财政部、发改委、央行、银监会四部门联合发布了《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》,其中明确规定地方各级政府及所属机关事业单位不得以委托单位建设并承担逐年回购(BT)责任等方式举借政府性债务。可见,政府这一方式已形成委托代建的延期付款,实际上是由地方平台公司替政府进行了融资。此外,在2017年财政部发布的《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》中也规定,政府购买服务要坚持先有预算、后购买服务,年度预算未安排资金的,不得实施政府购买服务。由此可见,政府开展委托代建一定要先落实预算资金,不能让地方政府平台以代建项目的名义进行融资带资建设。

 

问:地方平台公司如何通过金融机构解决委托代建的资金问题?

 

答:2020年,财政部公布《政府购买服务管理办法》,其中规定政府购买服务合同履行期限一般不超过1年,并在特定情况下服务合同期限可至3年,同时也规定了承接主体可以依法依规使用政府购买服务合同向金融机构融资。可见,如果委托代建项目的工程资金已落实预算安排,并有三年中期财政规划做保障,那么地方平台公司可以向金融机构申请部分授信。但这些授信只能是3年期以内流贷,单笔期限不超过1年且金额不能超过年度预算。由于委托代建的项目业主是政府而非地方平台企业,因此不能通过项目申请固定资产贷款。

 

问:“F+EPC”模式可否用于政府公益性项目建设?

 

答:不适用。F+EPC模式是指“融资、设计、采购、施工”的总承包模式,是在EPC模式基础上使承包商增加了融资功能,该模式从本质上讲就是BT模式。2018年,中央下发了《中共中央国务院关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》,其中明确规定严禁地方政府以BT或委托代建等变相举债,严禁使用带资承包方式建设政府投资项目。同时,由于政府的公益性项目通常不具有营利性,难以通过使用者付费获取收益,最终的需要通过政府兜底的方式来进行补贴。因此无论谁融资,最终的兜底方还是政府,变相增加政府隐性债务。

 

问:“投资人+EPC”模式能否避免政府项目垫资禁令?
 

答:可以。《政府投资条例》中对垫资建设的定义是“政府投资项目不得由施工单位垫资建设”。其中,“政府投资”和“施工企业垫资”是两项核心判断标准。采用“投资人+EPC”模式,项目投资主体由政府变为企业,项目也不再是政府投资,而是企业投资。同时,在“投资人+EPC”模式下,施工单位也是项目开发主体,银行给施工单位贷款是属于给项目投资人贷款,从而避开施工单位垫资的规定。

 

问:地方平台公司采用ABO模式参与片区开发是否可行?

 

答:2021年《财政部对十三届全国人大四次会议第9528号建议的答复》中首次对ABO模式进行了明确表态,认为 “授权-建设-运营”(ABO)、“融资+工程总承包”(F+EPC)等模式存在一定地方政府隐性债务风险隐患。但应该看到,这主要是由于ABO模式尚无完整政策体系、企业能力不强、诸多项目随意冠以ABO名义等原因导致的。地方平台公司应做好片区的统筹规划,强化产业导入能力,并与政府约定明确增信措施而非兜底措施,通过土地增值、产业税收与运营收益等方式达到良好的回报。

 

问:哪种模式适用地方平台公司承接政府项目?

 

答:不能执一而论。“F+EPC”“投资人+EPC”“ABO”“PPP”等模式仅是定义地方平台公司参与项目的方式和项目内容的作用,是否合规、是否盈利,应结合项目本身的支付条件进行判断。但无论哪种模式,只要是政府延后支付且负有兜底责任的,均可能涉及违规举债。