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如何解决国企发展中的债务问题? | 国企改革放大镜

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【摘要】:
国企债务问题背景 从2015年提出供给侧结构性改革开始,去杠杆便是改革的五大任务之一。而中国的杠杆率高,很大程度上是结构性问题,其中政府部门和居民部门的杠杆率较国际平均水平要低,但相比之下,企业部门的杠杆率则较国际水平要高,当中的典型代表是国有企业,其负债约占我国企业部门负债的70%。而且,自2008年全球金融危机以来,中国企业部门的杠杆率不断提高,尤其是国有企业的债务规模增长较快,债务负担不断加

国企债务问题背景

 

从2015年提出供给侧结构性改革开始,去杠杆便是改革的五大任务之一。而中国的杠杆率高,很大程度上是结构性问题,其中政府部门和居民部门的杠杆率较国际平均水平要低,但相比之下,企业部门的杠杆率则较国际水平要高,当中的典型代表是国有企业,其负债约占我国企业部门负债的70%。而且,自2008年全球金融危机以来,中国企业部门的杠杆率不断提高,尤其是国有企业的债务规模增长较快,债务负担不断加重,国有企业已成为去杠杆的主要改革对象。

 

 

 

国企债务问题现状

 

虽然国有企业的产值在国民经济中的比重有所下降,但在中国经济增速放缓的环境下,国有企业承担着保增长的压力,在资源配置中的地位不断增强,资产负债率越来越高。虽然从总体看,国有企业的债务规模增长趋缓,总体可控,但结构性问题仍然存在,杠杆率过高,偿债压力巨大。

 

01、国企债务总体情况

 

(1)国有企业负债的增长趋缓,但对比GDP的杠杆率过高

 

国有企业的负债保持增长趋势,但增长速度逐渐放缓。2017年,国有企业的负债总额增长至997157亿元,同比增长9.5%,增长下降了0.5个百分点。同时,国有企业负债对比GDP的杠杆率也在持续提高,达到120%,超过国际平均水平96%。

 

数据来源:财政部,国家统计局,国际清算银行,2017年

杠杆率=负债÷国内生产总值,国际平均杠杆率为2017年数据

 

(2)中央国企的负债比地方国企略高,但地方国企负债的增长更快

 

2017年,中央国企的负债总额为511213亿元,同比增长7.3%,而地方国企的负债总额为485944亿元,同比增长11.9%。中央国企的负债总额比地方国企要高,而地方国企的负债增长比中央国企要快。从趋势看,未来地方国企的负债将会超过中央国企。

 

数据来源:财政部,2017年

 

02、国企债务和私企债务的对比(规模以上工业企业为例)

  

(1)国有企业的负债和资产负债率都比私营企业要高

  

2016年,国有工业企业的负债为257235亿元,资产负债率为61.6%,两者都超过私营、港澳台商、外商等工业企业。其中,国有工业企业的负债超过第二名私营工业企业的2倍,而国有工业企业的资产负债率也超过了工业企业平均水平。

 

 数据来源:国家统计局,2016年

 

(2)国有企业的资产负债率不断上升,相反,私营企业则不断下降

  

在2008年以前,私营工业企业的资产负债率曾经一度超过国有工业企业,在2004年时差距最大,私营工业企业的资产负债率达到最高值61.2%,而国有工业企业则为较低值56.5%。但在2008年全球金融危机以后,我国政府实施积极的财政政策,刺激经济增长。在此以后,国有工业企业的资产负债率不断上升,而私营工业企业则不断下降。到2016年时,国有工业企业的资产负债率高达61.6%,增幅达5.1个百分点,而私营工业企业的资产负债率只有50.7%,降幅达10.5个百分点。

 

数据来源:国家统计局,2016年

 

(3)国有企业的偿债能力比私营企业要弱

  

无论是短期偿债能力、长期偿债能力,还是利息支付能力,国有工业企业都比私营工业企业要弱,而且存在较大的差距。同时,在国有工业企业的资产负债率不断上升,而私营工业企业资产负债率不断下降的趋势下,在偿债能力方面的差距也被不断拉大。

 

 数据来源:国家统计局,2016年

 

 

 

产生国企债务问题的主要原因

 

相对于政府部门和居民部门,我国非金融企业部门的债务率、杠杆率相对较高,尤其是国企的债务问题,则更为明显。而国企债务问题的形成,既有历史原因,也有现实原因。

 

01城投公司承担了政府部分融资职能,大大提高了国企债务规模

 

分税制改革后,限制地方政府直接举债。在财政支出的压力下,地方政府开始组建并依赖城投公司来融资和投资,使城投公司承担了政府部分融资职能。而在计算国企杠杆率时,把城投公司的债务也纳入到国企债务当中,导致国企债务规模逐渐庞大。

 

02由于国企预算软约束的特征,容易造成国企债务累积

  

国企的市场化程度要低于民营企业,具有明显的预算软约束特征。这体现在国企的经营决策易受政策干预,对资金成本变化不敏感,经营效率较低等方面,导致国企举债投资项目之后,可创造的利润相对较少,致使偿还债务的速度要慢于平均水平。

 

03、重资产行业里国企占比较高了国企的高债务

  

从产业链上看,上游、中游行业的资金需求要高于下游行业。而且钢铁、水泥、煤炭、化工等重资产行业的龙头多为国企,这些国企前期投资大,生产经营过程中需要大量资金,导致这些行业的国企有较高的债务,进而提升了国企整体的杠杆率。

 

04金融机构对国企更为青睐,为国企杠杆率不断升高创造了环境

 

金融机构对于国企融资,都有地方政府会兜底的预期,而对于民企融资则保持谨慎,这使国企更容易获得外部的债务融资。而且由于国企预算软约束,国企承担了部分政府性投融资职能等因素,当经济面临较大稳增长压力时,国企杠杆率就会飙升。

 

 

 

解决国企债务问题的有关政策

 

为化解重大金融风险,切实降低我国经济的债务风险,实现经济高质量发展,有针对性地降低国有企业杠杆率,国家在解决国有企业债务问题的总体目标、实施途径、工作要点等方面,制定了针对性和综合性的政策要求,确保国有企业降杠杆取得实效。

 

资料来源:中央人民政府官网,国家发改委官网

 

通过对政策的分析,可以看出,降低国有企业债务是当前去杠杆工作的重中之重,政策多措并举,推动降低国企债务,防范债务风险,控制宏观杠杆率。

 

01、加强国有企业资产负债约束

  

对不同行业、不同企业类型设置资产负债率预警线和监管线,强化对国有企业的融资审批,做好风险防范预案。

 

02、深入推进市场化法治化债转股

  

出台有针对性的业务指引,拓宽市场化债转股融资渠道,加强对相关银行和实施机构的政策支持,引导各类社会资本合作开展债转股。

 

03、推动实施企业兼并重组和企业破产

  

完善企业债务重组政策,积极推进企业兼并重组,提高资源整合与使用效率,盘活企业存量资产,同时依法依规、因企制宜实施企业破产清算和重整。

 

04、完善国有企业现代企业制度

  

推动降低国企杠杆率与国企改革有机结合,通过债转股进行国企混合所有制改革,引导实施机构依法行使股东权利,帮助国企改善治理结构和提升经营水平。

 

 

 

 

解决国企债务问题的思路建议

 

解决国企债务问题是供给侧结构性改革中去杠杆的主攻方向,也是国有企业改革的主要内容。而国企高杠杆的成因比较复杂,对于国企本身,要解决积压的债务问题,应在国企改革的政策框架下,结合多种金融手段,选取合适的债务处理措施,以多样化的方式稳妥降低企业杠杆。

 

01、分类处理国有企业债务

 

从国企债务的处理方式看,主要分为债转股和保留债务两类。其中,债转股方式是指把原来企业与银行间的债权、债务关系,转变为企业与金融资产管理公司间的股权、产权关系的处理方式。保留债务方式是指债务置换、债务延期、债务转移等多样化的处理方式。在解决国庆债务问题时,可基于不同的债务特点,选取合适的处理方式。

  

从国企的功能定位看,在《关于深化国有企业改革的指导意见》中,根据不同国有企业在经济社会发展中的作用,将国有企业分为商业类和公益类。对于商业类国企的债务,可采取市场化的处理方式,而对于公益类国企的债务,可通过国债、PPP等长效机制解决资金需求。此外,对于长期亏损需依靠政府补贴的“僵尸企业”,要果断退出。

  

从国企的业务资产看,对于同一企业的不同业务板块,根据其与主营业务的关联程度、竞争优势、发展前景等因素,选取不同的债务处理方式。对于具备先进技术的关键资产,是未来可持续发展的关键所在,在债务处理时不采取债转股的方式,而是采取保留债务的方式,以使关键资产在企业未来的扭亏脱困中发挥促进作用。

 

02、以市场化方式处理国企债务

  

根据《关于市场化银行债权转股权的指导意见》,鼓励符合要求的国企进行债转股,以降低企业杠杆率。而在债转股过程中,应优先选择长期稳定的资金来源,同时建立有效的资本退出机制,包括资产重组、股改上市、股权转让、企业回购等形式,以便吸引市场化资金积极参与。

  

另一方面,为进一步降低国企债务风险,应进行国企混合所有制改革,积极引入民间资本,并让民间资本能够真正行使股东权利,参与国企经营决策,以市场化的方式推动国企深化改革,帮助国企建立完善的法人治理结构,提高经营效率和管理水平,降低经营风险。

 

03、成立专项公司处理国企债务

  

对于规模较大、类型较多、时间较长的复杂债务,应成立处理债务的专项公司,对不良资产进行详细分析,分类采取合适的债务处理方式,并委托基金等独立金融机构筹措资金。

  

成立专项公司的优势在于,一方面,提升债务处理能力,帮助企业实现融资能力最大化,从而减轻资金压力。另一方面,分离优质资产与不良资产,以免因不良资产降低资本配置效率,错过优质资产的发展机遇。

 

附录:

 

案例分享——中国二重债务重组

 

01、案例背景

  

中国第二重型机械集团公司(以下简称“中国二重”),原是中央直接管理的大型国有企业集团,是我国最大的重型装备制造企业之一。从2011年起,中国二重连续4年大幅亏损,公司累计亏损近146亿元。到2014年,中国二重资产总额238亿,负债总额233亿元,资产负债率高达133%。

  

2013年7月,经国务院批准,国资委将所持中国二重的100%股权无偿转让中国机械工业集团有限公司(以下简称“国机集团”)。2014年10月,在国资委的领导下,在银监会的支持下,中国二重和国机集团联合,与16家债权银行一起,启动债务重组。

 

02、债务重组方案

  

从2014年11月起,中国二重开始与各家债权银行进行洽谈,最终形成了《中国二重债务重组综合受偿方案》,并于2015年9月上报银监会批准实施。

  

(1)债务重组主要采取“现金受偿+以股抵债+保留债务”的综合受偿方式

 

债务本金及其利息总计121亿元,其中现金受偿不低于15亿元,保留债务不低于15亿元,以股抵债的金额不高于本金91亿元,综合受偿率达到61%。

  

(2)就二重股份重新上市作出承诺,以通过银行严格的现金和盈利能力考核,促进债转股实施

  

国机集团放弃二重股份的绝对控股地位,维持第一大股东地位,拿出更多股票参与抵债,抽取部分资本公积转增股本,使抵债股票数量达到18.7万亿股。

  

(3)银行对保留债务的贷款期限、贷款利率、还款计划等方面给予适当支持

  

债权银行考虑到企业未来的持续现金流,为支持企业后续发展,同意把核心资产的8万吨大型模锻压机项目的保留债务由重组后新成立的万航公司承继。

 

03、债务重组结果

  

债务重组完成之后,2015年,中国二重的业务发展全面增长,实现营业收入50亿元,亏损从2014年的80多亿元减至0.5亿元,资产负债率从133%下降到90%以下,摆脱了资不抵债的困境,每年财务费用减少了6~8亿元,为未来实现振兴发展奠定了基础。到2016年,中国二重的营业收入进一步增长至70亿元,实现利润4.8亿元,比2015年翻了一番。

 

04、案例启示

  

中国二重债务重组排除种种困难,取得了圆满的成功,这对当下如何解决国企债务问题有着重要的启示,值得借鉴和推广。

  

(1)高层推动,是债务重组取得成功的关键

  

通过国资委、银监会、各债权银行以及国机集团等多方高层联动,提高了决策效率,为债务重组创造了有利条件。

  

(2)多方共赢,是债务重组取得成功的基础

  

对中国二重来说,为未来发展创造了良好的财务环境。对银行来说,债权得以保全,保障了贷款利益。同时,为国资委、银监会提供了经验借鉴。

  

(3)创新思维,是债务重组取得成功的动力

  

体现了协议重组和司法重整相结合的模式。前期债权银行与中国二重先达成方案,然后再进入破产重整司法程序,从而依法合规地执行债务重组工作。