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法定机构的“长”、“短”板

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【摘要】:
导读:国家正在积极推进体制机制改革,随着改革的深入进行,为了解决越来越复杂的问题,各地也在探索各种不同类型的组织形式。目前在国内香港、深圳前海、佛山顺德等地区都在探索一种名为“法定机构”的组织形式:

 法定机构的

 

导读:国家正在积极推进体制机制改革,随着改革的深入进行,为了解决越来越复杂的问题,各地也在探索各种不同类型的组织形式。目前在国内香港、深圳前海、佛山顺德等地区都在探索一种名为“法定机构”的组织形式:

 

20世界60年代,受香港经济迅速发展和政府职能扩展趋势,香港法定机构大规模兴起。根据2012年数据,香港特区共有230个左右法定机构。法定机构广泛渗透到香港经济社会的各个领域,如廉政公署、证券及期货事务监察委员会、贸易发展局、医院管理局、旅游发展局等。

 

2011年,深圳经济特区前海深港现代服务业合作区(简称前海合作区),依据深圳市地方性法规《深圳经济特区前海深港现代服务业合作区条例》,设立了国内首个法定机构“前海管理局”,这也是全国首个采取法定机构模式推动区域开发的开发区。

 

20128月,顺德区首批成立了社会创新中心、文化艺术发展中心、人才发展服务中心和产业服务创新中心四家法定机构。2013年,顺德区成立城市更新发展中心,是顺德区第五个法定机构。

 

那么什么是“法定机构”?它又有什么特点和利弊呢?下面让笔者一一给大家介绍。

 

  一、法定机构的概念

 

法定机构在英国被称为“执行机构”,在美国被称为“独立机构”,在法国被称为“独立行政机构”,在日本被称为“独立行政法人”,在韩国被称为“独立执行机构”,在新加坡和香港被称为“法定机构”。综合来说,法定机构是指立法机构通过专门立法设立的与政府决策部门相区别的,相对自主、独立运作,负有法律赋予的执行政府政策、提供公共服务或发展经济职能的公共管理机构。

 

二、法定机构的特点

 

1.法定性

法定机构都是通过专门法律成立的,每个法定机构都对应专门的法律,规定该机构的设立、变更和撤销、职责、经费来源、主要负责人产生办法及任免、管理架构、监督机制、与相关政府部门关系边界等内容。一般来说这样的法律规定都非常详细、篇幅很长。

2.独立性

在法律规定的框架下,法定机构可以相对独立运作,不受相关政府部门的干涉和制约。但独立性不是绝对的,议会机构或政府机构通过审计机制、问责机制、制衡机制等对法定机构的运作进行监督和规范。

3.专门性

法定机构是基于新职能、新任务的产生或者政府经济管理和社会事务的方式方法的调整而设立的。成立该法定机构的法律都会赋予它特殊的功能、特殊的任务、特殊的运作方式和管理模式。

4.灵活性

法定机构拥有灵活的经费筹措模式、用人机制、薪酬体制以及经营管理模式。

 

三、长板

 

法定机构在公共管理领域的特殊作用

 

1.分担政府社会职责和压力

随着公共服务辐射面的日益扩大,政府公共管理职能也不断扩张,同时相应社会责任压力也越来越大。在这种情况下,一般的思路是政府自身全部承担一切任务和责任,但是这样会导致政府效率低下和公众抱怨。优化的思路则是充分放手,发挥半政府性质公共部门的作用,节约资源,提高效率,同时由一些直接提供服务的半政府部门担当缓冲社会压力的角色。

2.减轻政府编制压力

法定机构可以在行政编制受到严格控制的情况下解决政府公共管理和服务职能膨胀带来的编制扩张的压力问题,为政府减轻相应的编制负担。

3.减少财政压力

法定机构可以用交易和收费的方式向有特定需求的对象进行针对性的公共管理,提供针对性的公共服务,使管理和服务既有效率,又有质量,避免浪费。

4.留住和吸引更多的人才

首先,法定机构人员的工资待遇可以自行决定,其薪酬常常高于公务员。其次,法定机构既具有公共部门的地位,又比政府机构更灵活宽松,非常适合热心从事公共服务工作,同时又喜爱专业性、要求适度灵活性的人才。

  

四、短板

 

虽然法定机构在体制机制改革中能起到不少特殊作用,但是法定机构仍然存在职责划分不清、独立性难以保证、资源使用效率低、监管体系不完善、人员聘用不开放等缺陷:

1.职责划分不清

法定机构的职责是通过立法的形式来确立的,但是法律很难穷尽法定机构与所属政府部门的权责关系,况且法律也往往赶不上现实的发展。政府活动纷繁复杂,很难简单地将决策与执行清晰地划分开来。

2.独立性难以保证

很多法定机构需要从政府获得预算费用,有些重大行动需要政府部门的批准,政府可以通过正式和非正式的方法对法定机构进行制约,法律所规定的自主权限很难得以落实。

3.资源使用效率低

有些法定机构利用信息不对称,向政府申请过多的资源,政府投入的资源存在被滥用、误用和低效使用的情况。

4.监管体系不完善

监事会成员往往是兼职,缺乏足够的时间、精力和专业知识对法定机构进行监管。有些法定机构的内部审计流于形式。如果外部监管也缺乏,那么有些法定机构可能会滥用职权,甚至可能成为腐败的高发地。

5.人员聘用不开放

法定机构的负责人很多来自政府部门,有些没有经过公开的竞争性招聘,而依靠任命或介绍的方式进入,经营能力和专业水平难以保证。

 

法定机构对国内来说,仍然是一个在实验过程中的公共服务组织形式,在积极推进法定机构的过程中,各地区一定要结合实际,不可盲目推进,为改而改,否则有可能越改越糟。