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医药行业研发和质量相关政策分析

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【摘要】:
医药行业作为关系到民生的重要行业,为了促进医药行业的健康发展,对研发、制造、流通的各个环节,近几年来政府进行大刀阔斧的改革。鼓励研发创新、强化质量监管,已经逐步上升为医药行业的国家战略。

医药行业研发和质量相关政策分析

 


 

作者:正略咨询医药行业研究课题组

组长:余义、秦檀

副组长:郭振华、卢兆弘

组员:王旭、陈盼、李恒、季磊、高慧孟、李唯

指导专家: 赵家俊、付百航、李必峰、平浩

 

医药行业作为关系到民生的重要行业,为了促进医药行业的健康发展,对研发、制造、流通的各个环节,近几年来政府进行大刀阔斧的改革。鼓励研发创新、强化质量监管,已经逐步上升为医药行业的国家战略。

 

 

就医药研发和制造而言,我国创新药的研发能力较为薄弱,占主要部分的还是仿制药。同时我国仿制药的质量参差不齐,以往,相比起加强研发和提高质量,有的药企更愿意通过营销去增加市场份额。结果,在这样的状况下,容易形成经济学上所说的“劣币驱逐良币”。

 

因此,要规范我国的医药行业,加强监管,鼓励形成良性竞争的循环,需要多个政策形成组合拳,从根上去进行治理。医药行业近期政策频出,本文将选取MAH制度和“一致性评价”政策,这2个与研发和质量相关的重要政策进行分析解读。

 

01MAH制度

 

 

MAH制度,全称为“Marketing Authorization Holder”,中文名称为药品上市许可持有人制度(下文统一简称为MAH制度)。实施MAH制度,意味着上市许可证和生产许可证相互独立,上市许可证持有人(如果自己有生产资质)可以选择自行生产,也可以选择委托给有生产资质的企业进行生产。

 

我国的MAH制度早在2015年11月开始在全国10个省市进行试点。2017年10月23日,国家食品药品监督管理总局(下文统一简称为CFDA)公布了《中华人民共和国药品管理法修正案(草案征求意见稿)》,作为第一点修正,即为在总则之后增加了第五条规定:“国家实行药品上市许可持有人制度,药品上市许可持有人对药品安全、有效和质量可控承担法律责任。”

 

01

政策背景

 

我国药品管理法确立的药品上市许可由生产企业持有的制度,属于计划经济时代的产物。当时由于生产力水平的限制,药品研发创新能力不足,企业主要是生产仿制药,因此药品管理的重点在生产环节。而当时有能力有资质进行药品研制的主体基本是国有企业,国有药企研发和生产合一,因此注册申请人和生产企业捆绑是符合当时社会条件的。

 

然后随着我国进行市场经济的发展,这一制度已严重限制了药品产业的分工与协作,浪费了大量的社会资源。目前的状况是,一方面传统制药企业各自为战,产能的冗余、品质的落后、品种的重复,成为制约中国制药企业往前发展的重要因素;另一方面,创新药企研发成果转换困难,动力不足,创新水平不高,中国想要在制药领域快速赶超,就必须解决这些问题。

 

因此,为了鼓励药物创新、优化资源配置、强化全程管理、推动管理创新,政府出台了相关的政策对MAH制度开展试点工作。

 

02

政策分析

 

该政策的观察角度可以分为两个:从药品注册申请人和生产企业的关系看,以及从药品上市许可涉及的各环节主体看。

 

从药品注册申请人与生产企业的关系看来看,目前国际上主要分为两种制度:一是分离制。在分离制下,药品注册申请人和生产企业可以是不同的主体,在注册申请人取得上市许可后,成为该药品上市许可持有人。而持有人可以自己从事药品生产、销售,也可以委托其他企业进行药品生产、销售,同时,持有人对药品质量的全生命周期负责。二是捆绑制。药品注册申请人必须同时是药品生产企业。也就是说,假如申请人是研发企业或机构,则必须与生产企业一起作为共同申请人进行联合申报。当然,也存在所谓的“隐形持有人”,指的是,一些机构或者个人,或者持有药品生产技术,或者拥有药品销售渠道,于是选择规避政策,与生产企业私下达成协议,由生产企业去为机构或者个人获取药品批准文号,委托企业进行生产。我国药品管理法所确定的制度即是这种“捆绑式”制度。在这种制度安排下,研发单位作为申请人与生产企业共同持有批准文号或者研发单位作为批准文号的隐形持有人,存在着产权模糊、责任不清的突出问题,尤其是隐形持有人的状态下,发生质量安全事故和产生利益分配纠纷,将会成为非常棘手的问题。

 

从药品上市许可涉及的各环节主体关系看,国际上也主要有两种制度:

 

1.统一制,即由一个责任主体对药品质量全生命周期进行统一的闭环管理,也就是我们所说的持有人制度。

 

2.分散制,即由多个主体对药品的研制、生产、销售等活动进行分段式管理,每个主体对相关环节的风险防控承担责任。我国目前药品管理法确定的制度就属于分散式制度。

 

持有人制度的核心词是“持有人”。只有“持有人”的制度,才能涵盖药品质量的全生命周期,包括药品研制、生产、经营、使用全过程。药品上市许可持有人可以自行生产药品,也可以委托药品生产企业生产。

 

自行生产或自行经营药品都需要相关的资质,也就是说药品上市许可持有人必须拥有GMP证和GSP证才可以自行生产或自行经营。委托生产则需要委托符合条件的药品生产企业,并与其签订委托协议和质量协议。

 

委托经营的,则需要委托符合条件的药品经营企业,并与其签订委托协议。涉及委托储存、运输药品的,药品上市许可持有人需要对受托方的质量保障能力和风险管理能力进行评估,与其签订委托协议,明确药品质量责任、操作规程等内容,并对受托方进行监督。然而委托协议和质量协议应如何制订,哪些条款必须在协议上体现,暂无固定模版。

 

此外“修订稿”还明确了药品上市许可持有人不得通过药品网络销售第三方平台直接销售处方药。

 

03

企业应对分析

 

1.研发公司:对于纯研发的公司而言,在MAH制度之前主要是靠卖临床批件来进行营利,基本上卖了之后就不需要再管。

 

但是在实施MAH制度之后,将要求上市许可持有人对于药品的全生命周期进行负责。

 

即使是药品生产环节的责任导致最终出现问题,也会首先对许可证持有人,也就是研发公司进行追责,而后研发公司再向生产企业进行追责。

 

因此研发公司需要组建强大的质量管理部门,从研发设计,到放大转移,到生产,再到流通的各个环节进行监管。同时研发公司也需要对生产企业进行筛选,确保被委托的对象拥有健全的生产体系。

 

2.大型综合医药企业:MAH制度实施之前,大型综合医药企业的新产品有可能来自向研发企业买临床批件,或者自主研发。而在新制度实施之后,需要企业进行战略考量,有两条战略路线可以选择:

 

路线一是选择强化自主研发,委托其他生产企业进行代工,减少自建厂房和生产线的成本,此路线意味着主要将作为更多药品的持有人,参照纯研发的企业,需要建立强有力的质管部门和管理体系,从研发开始就要对质量进行重点监控;

 

路线二是裁减自主研发,重点强化生产管理水平,强化、做大生产,发展成为国内外一流的代工企业,此路线同样需要强化质量管理,另外也可能需要采取包括加强自动化及信息化建设、减少冗余人员等方式降低成本和提升效能,但方式建议循序渐进,不应过于仓促和激进。

 

3.无研发能力的中小型生产企业:存在并拥有生产批件一般是由于历史原因,在MAH之后,将面临更残酷的竞争,因此此类型企业需要加强自己的生产管理水平,实行精益化生产,保证质量的同时,成本是关键。

 

相比起大型企业,中小型生产企业进行改革的阻力一般会更小,决策链条也更短,应该提前对政策进行分析、预判,并迅速采取行动,以图占得先机。

 

 

02药品一致性评价

 

 

药物一致性评价,是《国家药品安全“十二五”规划》中的一项药品质量要求,根据该要求,仿制药的质量和疗效应达到一致的水平。具体是指对已经批准上市的仿制药,根据与原研药品质量和疗效一致的原则,分期分批进行质量一致性评价。

 

01

政策背景

 

根据前文所提的目前中国医药行业的现状,有人将一致性评价视作这是我国在补历史的课。其实,不仅中国,曾经发达国家如美国、日本也曾经花费不少时间去推进已上市仿制药的一致性评价工作。

 

众所周知,中国是“仿制药大国”,同时也是全球增长最快的医药市场。截止2017年底,全国共有原料药和制剂生产企业4376家,截至2017年11月底,全国共有药品经营许可证持证企业47.2万家,其中批发企业1.3万家;零售连锁企业5409家,零售连锁企业门店22.9万家;零售药店22.5万家。目前药品批文接近19万,但是当中超过95%都是仿制药,2017年仿制药的市场规模达到5000亿元,约占世界制药份额10%。

 

但是如此庞大的市场下,仿制药充斥的是低水平的仿制和低价恶性竞争,药品大量的成本在营销上,结果导致的是普通消费者遭遇的就是“高药价”和“低质量”的双叠加;为了解决仿制药的质量问题,CFDA祭出了一致性评价的宝剑。

 

02

政策分析

 

“国务院办公厅关于开展仿制药质量和疗效一致性评价的意见(国办发〔2016〕8号):“化学药品新注册分类实施前批准上市的仿制药,凡未按照与原研药品质量和疗效一致原则审批的,均须开展一致性评价。国家基本药物目录(2012年版)中2007年10月1日前批准上市的化学药品仿制药口服固体制剂,应在2018年底前完成一致性评价,其中需开展临床有效性试验和存在特殊情形的品种,应在2021年底前完成一致性评价;逾期未完成的,不予再注册。化学药品新注册分类实施前批准上市的其他仿制药,自首家品种通过一致性评价后,其他药品生产企业的相同品种原则上应在3年内完成一致性评价;逾期未完成的,不予再注册。”

 

关于一致性评价,基本的流程要求可以以下图1进行参考:

   


图1:药品一致性评价流程

 

在坚持标准不降低的情况下,其实CFDA一直在更新细则,包括品类、参比制剂等。

 

关于细则,本文不做过多的探讨。但需要探讨的事,到底花大价钱去做一致性评价到底是否值得。反对的声音表示,只要不是“289”品种(289个基本药物),不会被强制注销,还可以一直做到2021年。

 

其实这样的声音有一定的道理,企业本质是追求利润的,这其实是首先是基于投入/产出比去计算的一个结果,如果本来这个仿制药就不是本企业的重点产品,自然没有必要投入去进行一致性评价。而假如该产品是企业的重点产品,即使不在“289”名单中,也应该抓紧进行一致性评价的申报。

 

因为,一致性评价基本意味着一张入场券,要赢得仿制药领域下半场的竞争先要拿到入场券,否则将被淘汰出局。

 

根据《国务院办公厅关于开展仿制药质量和疗效一致性评价的意见》,通过一致性评价将获得以下优待:

 

1.医保支持,优先采购:通过一致性评价的药品品种,在医保支付方面予以适当支持,医疗机构应优先采购并在临床中优先选用。

 

2.市场准入,排他采购:同品种药品通过一致性评价的生产企业达到3家以上的,在药品集中采购等方面不再选用未通过一致性评价的品种。

 

3.政府支持,资金投资:通过一致性评价药品生产企业的技术改造,在符合有关条件的情况下,可以申请中央基建投资、产业基金等资金支持。截至目前,已经有十多个省市发布公告称对通过(或视同通过)一致性评价的仿制药,给予 “直接挂网”采购待遇,甚至还有几十上百万的现金奖励。

 

因此,总体而言,对于药企而言,自身重点的仿制药品种还是需要通过一致性评价。可以预见,在一致性评价和集中采购的推动下,医药市场的集中度会越来越高,实力较弱的企业会逐渐被淘汰,而希望在市场中赢得竞争的企业,一致性评价就是一个机会,有必要通过一致性评价,迅速占领市场并拉开与其它企业的差距。

  

03

企业应对分析

 

需要首先重点强调的是,一致性评价是作为医改的重要配套政策,同时也是药品注册改革的关键环节,已上升到国家战略高度,企业应该意识到国家坚定推动的决心。

 

一致性评价总体思路如下:筛选品种,梳理优先度;选好参比制剂;加强企业内跨部门的协调;充分利用外部资源;争夺临床资源和受试者资源;根据国家政策的变化进行调整;重视一致性评价技术转移,确保产品生命周期内质量一致。

 

1.筛选品种,梳理优先度:首先第一步需要按是否在产、是否“289目录”品种、国内销售情况、近3年销售额、各品种在国内批准文号数量、独家剂型、参比制剂是否明确等进行分类。其中可以直接放弃掉无生产许可且不具备生产条件的品种,突出未来市场前景广阔的重点品种;

 

2.选好参比制剂:参比制剂选择正确与否至关重要,如果参比制剂选择错误,有可能会造成前期的药学研究和生物等效性研究浪费,需要重新进行,将给企业带来重大损失;

 

3.加强企业内跨部门的协调:可以参考以高管担任组长,以研发为核心部门,生产部门、质量部门、销售部门、仓储部门等其他相关部门组成的跨部门的工作组,提升沟通交流质量和效率,提升一致性评价工作效率,定期汇报进度和解决存在各种问题;

 

4.充分利用外部资源:为了加快评价进程,采用内外结合,除了部分品种,其他都可以考虑利用外部资源,外部资源主要包括药学委托单位、临床医院、生物样本测试单位、数据管理单位、CRO组织单位;

 

5.争夺临床资源和受试者资源:在未来的数年里,需要开展一致性评价的批文数量可能多达几万件,临床资源争夺将逐渐达到白热化。因此提前布局,提前选好临床机构。预BE可以先在已备案医院进行,以加快推进生物等效性试验研发进程。正式生物等效性试验还是在成熟的机构中进行,更好确保生物等效性试验的研发质量和速度;

 

6.根据国家政策的变化进行调整:如上文提到,一致性评价的相关政策会不断进行调整和完善,因而需要密切留意,根据变化自行进行调整;

 

7.重视一致性评价技术转移,确保产品生命周期内质量一致:由于几乎所有品种的处方工艺都要重新进行研究,因此难度不会比新仿制药难度小,需要达到最严格的标准要求。不仅体外质量一致,体内也需要生效。同时建立适合产业化的生产工艺、并且保证产品的稳定性和批间均一性,生命周期内一致。

 

最后,作为强监管行业里面的企业,药企需要根据政策的变化迅速调整,在变革中求生存,继而谋求更大的发展。根据政策变化的本身需要调整的不只是临时的、战术层面的事情,而甚至是需要在企业战略、组织架构、部门职责、流程、人力资源等各个层面的规划、设置都需要进行优化和调整,从根基上去提升,不但让企业不被变化所击溃,还能让企业利用变化去超越并拉开和竞争对手的距离。

 

这,应该是每一优秀企业应对变化的态度和做法。