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正略咨询:国有投融资平台公司转型发展面临三大挑战

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【摘要】:
为我国经济社会发展做出重大贡献的国有投融资平台公司,通过举债融资为地方经济社会发展筹集资金,在我国基础设施建设完善过程中发挥了巨大的作用。

正略咨询:国有投融资平台公司转型发展面临三大挑战

 

为我国经济社会发展做出重大贡献的国有投融资平台公司,通过举债融资为地方经济社会发展筹集资金,在我国基础设施建设完善过程中发挥了巨大的作用。

经济新常态以来,我国经济社会发展出现了新形势,国有投融资平台公司驱动地方经济社会发展过程中集聚的大量显性和隐性债务成为了重要防范化解金融风险领域,国有投融资平台公司转型发展迫在眉睫,但是国有投融资平台公司转型发展过程中面临着严峻的政策环境、经济环境和产业环境所带来的外部挑战,国有投融资平台公司转型发展必须对外部挑战有清醒的认识,谋定而后动。

 

政策约束和监管趋严

带来的挑战

 

国有投融资平台公司为地方经济社会发展筹集资金,在解决地方政府财政资金不足问题上发挥了积极的作用,但国有投融资平台公司违法违规举债问题时有发生,产生了大量的政府隐性债务,导致地方政府背负了巨额债务,积聚了大量金融风险,国家出台了相关的政策约束地方投融资平台公司的融资行为,转型发展过程中面临着极大的资金压力。

2014年全国人大通过了新《预算法》,新《预算法》的出台标志着地方政府被正式赋予了一定的举债权,使得地方政府可自主筹集建设资金。此前中央政府关于地方投融资平台公司的政策主张,仅仅是强调加强监控与防范风险,大部分地方政府仍然在通过地方投融资平台公司进行大规模的投融资活动,而新《预算法》的通过,从根本上限制了地方投融资平台公司发债融资的能力。

为配合新《预算法》关于地方政府债务管理的政策实施,政府陆续出台了规范投融资平台公司融资行为的相关政策(见表1),包括《国务院办公厅关于印发地方政府性债务风险应急处置预案的通知》、《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》、《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》等,这些政策的出台彰显了中央政府防范地方政府债务风险的决心,对于地方投融资平台公司的融资方式和政府担保行为等产生了实质性冲击。因此,地方投融资平台公司的转型发展之路在政策限制下愈发艰难。

 

新《预算法》以法律的形式赋予了地方政府具有一定限额的合法举债权,这意味着地方政府可以通过发行债券的方式合法举债,而不再只能利用投融资平台这个替身进行间接的隐性举债。新《预算法》及相关配套政策出台后,地方政府投融资平台是否还具有存在的价值成为了政府和学者关注的焦点。在相关的配套政策中,除了允许地方政府发债外,中央政府开始把解决地方政府城镇化建设和公共基础建设所需资金的目光转向了PPP融资模式,PPP融资模式公私合营的核心也要求必须要有代表政府的项目实施机构,很显然,现存的地方政府投融资平台适宜担任这个角色,短期内PPP模式的发展是离不开国有投融资平台的,地方投融资平台公司仍有存在的价值。

因此,新《预算法》下,国家赋予地方政府发行债券的权利,并不会对地方投融资平台的存在产生过度的冲击,目前地方经济社会建设所面临的资金需求,仍然需要地方投融资平台公司发挥作用,但是必须要看到,面对国家不允许企事业单位代为发行债券的决定等各项限制性政策的出台,地方投融资平台公司的投资行为、业务拓展方向等将会受到一定程度的影响。

 

经济下行和波动加剧

带来的挑战

 

地方经济发展的好坏与国家整体的经济形势密切相关。2017年以来,面对外部严峻挑战,国内经济下行压力明显加大,金融风险时不时暴雷,地方政府资产价值大幅缩水,导致地方国有投融资平台公司的融资能力与还债能力均大幅下降,而其面临的债务却呈现快速增长的势态,未来经济波动的加剧进一步为地方国有投融资平台公司转型发展带来更多挑战。

 

1.经济下行地方政府财政能力下降,投融资平台公司债务压力大

当前经济下行的趋势下,房地产市场面临较大冲击,而房地产板块为地方财政收入的主要来源。在此之前,地方投融资平台公司的典型融资模式是,政府赋予平台公司土地使用权,融资平台利用土地使用权融资以进行基础设施建设,此后通过土地出让收入偿还前期借款,在此模式中土地收益是外部融资的重要担保与还款来源,但随着房地产行业走弱,地方投融资平台公司抵押资产的数量和质量均随之下降,其融资能力和还款能力均呈现逐步恶化的趋势。

与此同时,随着经济波动的加剧,地方政府稳增长压力加大,基础设施建设投资成为稳增长的重要法宝,地方政府债务呈现快速增长趋势。2017年,中央财政债务余额约为13.47万亿元,地方显性债务规模约为18.58万亿元,两者之和为32.06万亿元,占当年名义GDP的比重约为38.76%,负债率低于国际通行的60%警戒线,但如果计入地方政府的隐性债务23.57万亿元,负债率就上升至67.26%,债务风险较高。

从省级层面来看,如图1所示,共有15个省份的总负债率水平超过了60%。高资产负债率,不仅仅是长期偿债能力弱的表现,更意味着地方投融资平台公司一旦剥离政府融资职能,将可能无法清偿到期债务。

 

2.经济波动加剧的影响,投融资平台公司业务转型难

在新一轮国家、省级、区域发展规划和城市发展规划中,每个城市都需要依据自身特点找准未来发展的着力点,激活城市产业经济发展动力。地方投融资平台公司如何定位自身业务发展方向,提高融资平台的盈利能力,是投融资平台公司转型面临的困境之一。

目前地方投融资平台的核心业务依然是土地整理和基础设施建设,投融资平台公司转型发展需突破传统的业务模式,如从传统业务转向多元化业务、从传统业务转向投资控股平台等。投融资平台公司转型成功的关键在于其是否拥有可靠并有市场竞争力的业务来源,如何在将现有的资产资源价值挖掘出来的基础上,培育出新的利润增长点,这就要求投融资平台公司开拓经营性业务,创新经营业务模式。在经济波动加剧的形势下,投融资平台公司需要聚焦其主营业务,确保其核心竞争力,并围绕已有优势不断拓展延伸,强化现金流及利润的支撑,按照投融资平台自身的业务性质进行分类,强化业务之间的协同,逐步实现多元化、可持续的发展模式。

 

产业转型和产业升级

带来的挑战

 

现阶段地方政府投融资平台公司在其资源依赖型的运作模式下,过度依赖地方政府信用背书和土地资源注入的生存发展,市场竞争力较弱,面临产业转型升级的挑战。

 

1.投融资平台公司受政府因素制约,产业转型动力不足

投融资平台公司设立之初被赋予的首要功能就是为政府融资,具有强烈的行政色彩,管理层大多由政府官员担任或由其直接委任,多年的政府工作经历和习惯导致他们很难从政府管理主体向市场经营主体转变。在项目运作中主要靠政府的特权,缺乏自主性,其往往最先关注的是能否实现政府及社会效益,而非经济效益,导致投融资平台公司的经营运作效率及经营效益都较为低下。

同时,因为市县政府没有发债权,只能由省级政府统一发行,利用政府债券筹措地方建设资金也不能解决根本问题。在这种情况下,地方政府很难摆脱土地财政、举债投资的惯性思维,仍然对投融资平台公司有严重的融资依赖。

 

2.投融资平台公司经营性资产缺失,市场竞争力较弱

在投融资平台公司的资产构成中,公益性资产和划拨土地占比较大,经营性资产占比偏小。以某市城投平台为例,其下属子公司总资产达139亿元,大部分为公园、道路、桥梁等公益性资产,经营性资产不足2亿元。公益性项目建设,既不能像建筑公司一样由金融机构对接流动资金融资,也不能作为财政付费项目向金融机构融资。经营性资产缺失,投融资平台公司资本运作效益大打折扣。

而未来国内产业转型发展方向主要以技术创新为驱动,实现技术上的转型升级,从劳动密集型升级为资本密集型或技术密集型。由此,投融资平台公司传统产业模式将被逐步淘汰出局。如何发挥市场的决定性作用,如何做到政企分开和深化改革,推动现代企业管理机制的形成,这就对投融资平台公司的转型提出了更高要求:

首先,要跳出固有的运作模式及经营思维,站在新高度,立足新视角,重新厘清平台的定位及目标,并从资产着手,在政府的支持下通过资产的注入及整合,实现投融资平台“由虚向实”的转变;

其次,形成投融资平台公司自身的融资基础,并不断提高融资能力、创新融资方式;

再次,明确业务主要发展方向,通过产融结合,快速壮大业务规模及形成盈利;

最后,以市场化为导向,不断完善平台的治理及所有制结构,提升平台管理水平,实现发展的良性循环。

国有投融资平台公司转型发展过程中面临着政策环境、经济环境、技术环境和企业环境带来的外部挑战,面对这些外部挑战需要地方投融资平台公司秉持三方共赢的原则,正确处理好与政府及社会资本的关系,统筹和协调三方的利益。具体表现为以下几个方面:

  • 在市场化运作方面,投融资平台公司必须改变现有的运作模式,与政府建立市场化的合作机制,保证每个项目具有稳定的还款来源。同时,政府必须减少对投融资平台公司投资行为的干预,赋予其自主投资决策权。

  • 在资产积累方面,投融资平台公司需以做实公司资产、实现公司价值最大化为导向,通过资产注入、自身积累、引入投资等多元化方式,获取更多更好的资产资源,为公司业务转型提供物质基础。

  • 在运营管理方面,投融资平台公司应重点加强资本运作,以股权为纽带,通过直接投资、兼并重组等形式,加大对战略性新兴产业和重点项目的投资力度,通过扩大投资领域,增强公司抗风险能力。

  • 在职能定位方面,投融资平台公司必须摆脱以替政府融资为导向的运作思路,而是要通过经营性业务的拓展、运营管理能力的提升等,提高投融资平台公司经营效益。