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PPP模式在高速公路建设的应用——以T高速公路投资建设项目为例

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高速公路投资建设是一项重要的基础设施建设工程,对促进区域经济社会发展具有重要的意义。高速公路的建设需要投入大量的资金,而PPP融资模式是目前高速公路建设较为常用的一种融资模式。

PPP模式在高速公路建设的应用——以T高速公路投资建设项目为例

 

高速公路投资建设是一项重要的基础设施建设工程,对促进区域经济社会发展具有重要的意义。高速公路的建设需要投入大量的资金,而PPP融资模式是目前高速公路建设较为常用的一种融资模式。

 

一、T高速公路应用PPP模式的背景

 

T高速作为列入国家京津冀一体化战略单列规划的交通基础设施项目,项目的总投资金额接近470亿元。综合考虑资金,人力、施工技术等因素该项目采用了PPP模式进行融资。

 

采用这一融资模式:一是可以减轻政府的财政支出压力。二是可以起到分担投资风险的目的。三是可以让最为专业的机构进行相应的建设运营,降低项目在建设运营过程中的建设、资金等风险。

 

二、T高速投资建设项目采用PPP模式的总体思路

 

J省政府拟对J省境内的JY、LQ、XF、JQ、TL等五条高速公路项目共计470亿元的总投资,项目采用的“PPP+施工总承包”的商业模式进行运作,引入社会资本负责项目的投资、建设、运营。

 

将髙速公路打包分为两部分,其中第一部分为JY、LQ、XF三段高速公路,项目投资167亿元,本文所分析的T高速投资建设项目即为此部分项目;第二部分为JQ、TL两段髙速公路,项目投资303亿元。

 

三、T高速投资建设项目采用PPP模式的实施路径

 

T高速投资建设项目采取BOT模式进行操作,整个项目持续时间为28年,其中项目建设期3年,运营期25年。

 

J省政府通过授权J省交通运输厅公路管理局作为项目的实施机构,通过招投标选择合适的社会资本同J省交投组成PPP项目公司,公路管理局作为项目的业主,代表J省政府授予PPP项目公司特许经营权。

 

PPP项目公司作为项目的具体实施机构,负责五段高速公路项目的建设运营,并通过收取高速公路过路费、政府补贴等方式实现预期收益。当项目的特许期满时,PPP项目公司通过将高速公路的管理权完全移交给省公路管理局。

 

该项目为经营性项目,项目的收益主要来自与高速公路过路费的收取、沿线广告及服务区的开发以及政府的相应补贴。

 

J省公路局通过招标选择合适的社会资本中标,社会资本与省交投共同出资组成PPP项目公司,项目公司中社会资本和政府资本的股权结构为51:49,由社会资本作为项目的实际控股人。

 

PPP项目公司作为项目的运作主体负责项目的相关王作,包括项目前期的报建征地拆汪等工作,以及按照规定的标准完成项目的建设、运营等。

 

项目采取施工总承包的方式进行建设,由社会资本被作为总包方,负责组织项目的建设施工,履行总包商的义务。

 

项目的总投资高达470亿元,资金来源同其他项目类似,主要有股东资本金和金融机构贷款。项目的资本金由省交投和社会资本按照49%:51%的比例进行出资,其中JY、LQ、XF三段高速公路项目资本金为总投资的30%,JQ、TL两段髙速公路项目资本金为总投资的20%,其中JY、LQ、XF三段高速公路项目对应的资本金需求为50.1亿,京JQ、TL两段髙速公路项目对应的资本金为60.6亿元。

 

在整个项目中社会资本需出资56.46亿元,J省公路管理局需出54.24亿元。项目投资的其他部分由国家相关补贴和政策性银行贷款为主。

 

 

项目公司的收入主要来自三部分:其一为高速公路过路费收入;第二为高速公路沿线广告牌及高速公路服务区的开发收入;其三为当项目的交通流量小于设计保底交通量时政府支付的补贴。

 

政府和社会资本对项目的收益进行分配,但是政府只享有JQ、TL两段高速项目的收益分配,在这两条高速公路中,政府和社会资本按照相应的股权比例分配项目的收益,而JY、LQ、XF三段高速公路收益权属于社会资本。

 

因项目投资额巨大,对社会资本的各方面能力要求很高,为降低投资风险,J省交通局选择中交联合体作为中标社会资本。中交联合体由中交集团、中建集团、中交路桥组成。中标后拟由中交朕合体与河北交投组成项目公司四方的股权比例为25.6%:21%:4.4%:49%。

 

为了保证社会资本的合理收益,合理分配项目的经营风险,政府对T高速公路给予保底收益,同时政府对保底补贴限额进行约定。项目运营的前10年不做保底限额约定,运营期前10年内政府补贴超过7亿元的,由社会资本代为支付,运营期11-25年政府偿还社会资本垫付的补贴额。约定项目运营期的11-25年内政府的补贴额不超过7亿元每年。

 

代表J省政府的J省交投只参与JQ、TL两段太行山项目的收益分成,不参与JY、LQ、XF三段太行山高速公路的收益分成。当项目的运营情况非常好时,政府将参与项目超过规定水平的收益水平的分配。

 

四、总结

 

该项目采用的“PPP+施工总承包”的商业模式进行运作。这是当前我国建筑施工企业作为社会资本参与PPP项目的主要模式,也是交通类基础设施项目在我国进行PPP模式操作的常规方式,企业要想获取项目,必须运用PPP模式。

 

该类项目的社会资本一般为大型国有建筑施工类企业,这些企业的主业为工程施工,通过施工总包作为项目的总包方也是项目的主要盈利模式,社会资本往往是通过PPP投资锁定项目的施工总承包的权利,企业往往在实际操作中通过让渡一部分投资收益,而通过施工总承包获取收益弥补项目的投资收益。

 

采用“PPP+施工总承包”的运作模式中施工总承包层面是国内传统建筑企业的强项,也是这些企业获取利润的主要渠道。

 

在高速公路建设PPP项目中往往存在以下操作:

 

一是和政府共同成立PPP项目公司。最开始按照国家政策的规定,政府资本金出资不能控股,故政府资本股权占比一般不超过49%,许多传统施工企业在项目招投标时承诺较高的资本金出资比例,当项目进入实际运作时,这些企业会通过引入新的外部资金(比如通过设立基金)的方式减少实际出资比例。

 

二是通常会要求政府资本在私下设置回购条款,要求政府资本在项目进入运营期后回购项目股权以实现退出。PPP项目的年限一般是根据项目的盈利性决定的,盈利性强的项目社会资本往往在较短的时间就能够覆盖投资成本并获取预期的收益,而盈利较差的项目往往需要较长的时间才能够收回投资成本获取预期收益。而一般的PPP项目年限基本都在10-30年之间,这样长的期限对习惯短期回款操作模式的施工单位是很大的考验,社会资本通常会要求政府资本在私下设置回购条款,要求政府资本在项目进入运营期后回购项目股权以实现退出。