在防范化解地方政府债务风险、严控地方政府新增债务的宏观背景下，《关于金融支持融资平台债务风险化解的指导意见》（国办发〔2023〕35,以下简称 “35号文”）的发布，成为城投圈热议的话题。本文在分析“35号文”对城投企业重大影响的基础上，提出城投企业转型发展的应对策略，旨在为城投企业高质量发展提供参考与借鉴。
一、“35号文”发布的背景及重要意义
面临地方政府债务规模逐步扩大、偿债风险持续增高的严峻挑战，2023年7月24日，中央政治局会议明确提出“要有效防范化解地方债务风险，制定实施一揽子化债方案”。“35号文”作为“一揽子化债方案”中的具体举措，是金融机构提高化债参与度的重要依托，也是地方政府债务化解的关键支撑。
“35号文”的发布，一方面规范了城投企业的融资行为，对防范化解地方政府隐性债务风险，促进城投企业健康可持续发展，意义重大；另一方面为城投企业未来的发展指明了方向，同时也对城投企业的融资、运营等方面提出了更高要求。
二、“35号文”对城投企业发展的重大影响
01、分类监管，发债限制
“35号文”规定了城投企业的分类要求，明确将地方国企分为地方政府融资平台、参照地方政府平台管理的国有企业（针对新设的融资平台）以及普通地方国有企业等三大类，进行差异化监管。其中，地方政府融资平台只能借新还旧且不包含利息；参照地方政府平台管理的国有企业根据省市区域不同进行差异化限制，12个高风险重点省份(包括天津、内蒙、辽宁、吉林、黑龙江、广西、重庆、贵州、云南、甘肃、青海、宁夏 )只能借新还旧，其它省份在省级政府出具同意文件的情况下可以新增融资；普通地方国有企业可以新增，但债务由自己负责偿还。
这一举措使得城投企业的融资环境发生了显著变化，地方政府融资平台和参照地方政府平台管理的国有企业想要新增融资非常困难，只有成为普通地方国有企业，也就是自主经营、自负盈亏的“市场化经营主体”，新增融资才会相对容易。同时，这一举措有助于明确不同类型城投企业的定位和职责，有利于城投企业结合自身实际进行差异化定位、差异化发展。
02、银行信贷，严格把控
银行贷款方面，目前各行基本参照对于债券融资的要求执行；“3899”名单（借新还旧发债主体监管新名单共涉及3899家主体）内的融资平台，均需严格控制新增贷款。属于12个重点省份的，需由各行总行审批；其余各省份融资平台新增贷款，也必须提级审批。此外，政策要求国有银行要积极入局参与地方政府债务化解工作，通过对存量地方债务进行展期、降息，并发放贷款置换今明两年到期债券等方式，降低地方政府债务风险。比如贷款期限不得超过10年，调整后的贷款利率不得低于（同期限）国债利率，调整后的还款方式应做到每年还本比例至少达到10%等。
这一变化对城投企业意味着更为严格的信贷监管和资金约束。重点省份城投企业新增贷款需经各行总行审批，其余省份也需提级审批，无疑增加了城投企业的融资难度。同时，政策要求城投企业调整贷款期限和利率，以及每年的还本比例，这将对城投企业的资金运作和债务管理带来新的挑战。此外，虽然政策为化解债务风险提供了一定的灵活性，如展期、降息等措施，但整体而言，城投企业需要更加注重自身的资金运作和合规管理、风险管理。
03、债务管控，审慎规范
为避免地方政府债务风险不断累积，在“严控增量债务，稳妥处置存量债务”总体政策要求下，“35号文”明确提出，要根据当地GDP规模与社融增速进行债务管控，明确要求债务规模不能超过GDP规模、债券增速不能超过当地社融增速等。一旦超过上述要求，新增债务便只能用来借新还旧。
这一要求意味着城投企业在举债时必须充分考虑地方经济承受能力，避免过度举债导致经济压力。对于债券增速的限制将影响城投企业的债券发行节奏和规模，城投企业需审慎地规划资金需求和债务结构。对于超过相关要求后新增债务只能用于借新还旧，进一步限制了城投企业的资金使用范围，增加了债务偿还的压力。总体来看，“35号文”对城投企业的债务管控提出了更高要求，城投企业需要积极调整融资策略，寻找多元化的融资渠道，降低对单一融资方式的依赖，以确保企业的可持续发展。
三、“35号文”背景下城投企业转型发展的应对策略
01、找准定位，明确转型方向
功能定位不同，未来发展方向也会不同。按照“35号文”相关要求：
第一类地方政府融资平台靠政府，主要依靠借新还旧以及政府财政支持逐步化解债务，从政策导向看，各地政府正从源头上控制新建项目，基础设施建设、土地整理等业务逐步减少，纯粹做这类业务的企业将逐渐退出历史舞台，未来需要逐步朝第二类企业转型。
第二类参照地方政府平台管理的国有企业靠城市，可依托自身资源及优势，瞄准民生及城市公用事业，积极拓展水、电、气、讯、污、油等相关业务，向城市运营商的方向转型。
第三类普通地方国有企业靠产业，一方面根据自身优势和当地的产业优势，可以直接布局切入交通产业、金融产业、绿色产业等符合国企特色、具备良好发展前景和带有一定垄断属性的产业，另一方面，也可围绕产业发展，提供资金、数据、科创、人才等配套服务，朝产业投资运营商或产业服务商方向转型。
02、重组整合，强化融资能力
为增强国企的核心功能、提升核心竞争力，2024年初国务院国资委明确将进一步推动重组整合工作走深走实，重组整合仍将成为国资国企改革的重要方式。通过重组整合，优化资源配置，推动多元化经营，提高融资能力，是城投企业转型发展的重要途径。一方面，城投企业通过对内部资源进行重新配置，有利于企业聚焦核心业务和优势领域，实现规模效应和协同效应，提高整体运营效率；另一方面，可以扩大企业资产规模，改善财务指标，提升信用评级和融资能力。通过增加优质资产、剥离不良资产，城投企业可以适度降低资产负债率，提高偿债能力，为融资活动创造更有利的条件，进而支撑自身高质量转型发展。
案例：三门峡投资集团成立于2011年，初期以土地整理开发、基础设施建设等传统业务为主，重建设、轻产业，发展面临战略方向不清晰、造血能力薄弱、收入来源单一、净利润有限等困境，难以满足上级发展要求及期望。2017年，为全力打造符合三门峡市发展需求的现代新国企，三门峡市委市政府对三门峡投资集团进行重组整合，将市金渠集团、三门峡市龙腾置业、三门峡路桥建设集团等8家单位的股权或资产划入三门峡投资集团，极大丰富了三门峡投资集团各类经营性业务，打造出多元化资产构成和收入构成。通过整合重组及近年来的快速发展，目前三门峡投资集团基建类业务占比逐年下滑，以金银精炼加工、产品销售、工程施工和监理、贸易等各类经营性业务占比超过80%，满足“335”要求，获得了资本市场的广泛认可。截至2023年末，三门峡投资集团在上海证券交易所市场累计取得批文金额180亿元，累计发行债券127亿元，既有力支持了三门峡市相关产业的集聚与发展，也为自身市场化转型提供了强大的支撑与助力。
03、产业转型，稳妥实施化债
随着“35号文”的深入实施，城投企业面临着债务化解与转型发展的双重挑战。通过各地财政资金、国有资产处置以及展期降息等方式，都难以完全消除隐性债务，在这一背景下，向产业公司转型，提高自身“造血”能力，成为城投企业化债的重要途径。
在向产业公司转型的过程中，城投企业需结合当地产业环境、市场环境和自身优势，选择合适的产业方向。通过深入研究行业趋势，了解市场需求，城投企业可以培育和发展具有竞争力的新兴产业，如医疗健康、新能源、高端制造、节能环保、数智科技等产业。
案例：杭州拱墅国投集团成立于2017年，作为拱墅区产业投资和资产经营的主平台，成立之初面临收入来源单一、盈利能力依赖非经常性损益以及城建类资产占比较大等问题，为实现转型破局、可持续发展，2019年在区政府围绕医疗健康产业打造区域经济新增长点的大背景下，拱墅国投集团以股权收购方式取得A股上市公司润达医疗的实际控制权，成为润达医疗控股股东。此次收购成为拱墅国投集团产业转型的关键举措，目前医疗板块已成为集团的主要收入来源，2021年、2022年、2023年Q1营收占比分别为96.33%、97.04%和96.77%。2024年1月，拱墅国投集团首单城投转型科创债在上海证券交易所成功发行，体现出资本市场对其市场化转型的认可。
案例：青岛经控集团组建于2019年，通过整合融发集团和开投集团（均为地方城投企业）新设合并而成，作为专业的国有资本投资平台，承担服务重点产业投资等重大发展战略、助力产业转型升级和经济高质量发展的重任。成立以来，青岛经控集团依托前湾港和政府政策支持优势，持续增强与共建“一带一路”国家的贸易往来，大力发展贸易业务，贸易收入已成为集团营收的核心来源，2021年、2022年、2023年Q2营收占比分别为78.04%、78.92%和76.54%；此外，结合当地重点发展的产业（如精细化工及新材料、高端装备制造、半导体行业等），青岛经控集团通过企业并购、股权投资、混改、出资基金等方式，不断扩大产业类收入占比，2023年6月，集团城投类业务营收占比已降至1.46%，目前集团已成功实现产业化转型。2023年12月，青岛经控集团在上交所成功发行第一期10亿元的科技创新公司债券，将为自身市场化转型提供持续助力。
四、结语
随着“35号文”的深入实施，城投企业的转型发展已成为行业内外关注的焦点。面对新的政策环境和市场形势，城投企业需要审时度势，明确自身定位及转型方向，通过重组整合，优化资源配置，增强融资能力，特别是要把握向产业公司转型的契机，逐步增强市场化运作能力，确保债务化解工作稳妥有序。唯有如此，城投企业才能在新的历史起点上，实现更加健康、更可持续的发展！