十三五以来，随着国有企业改革的不断深化，特别是2020年开始的国有企业三年改革行动对国有企业未来发展提出了更多的要求。三年国企改革行动提出：“国有企业改革要先加强监管、防止国有资产流失…要按照以管资本为主加强国有资产监管的要求，依法依规建立和完善出资人监管权力和责任清单，重点管好国有资本布局、规范资本运作、提高资本回报、维护资本安全。”

一、国有企业资本运营的作用

在此背景下，资本运营在国有企业发展过程中所产生的作用主要体现在两个方面：

一方面是存量资产的经营盘活，提升资本运营效率，进行资源重组整合，优化资本配置，提升运营效能，对优质业务、资产重组整合形成发展合力，推向资本市场，对缺乏持续发展能力的资产加大力度加快清理，抓住时机果断退出，结合不同资产特性匹配金融产品/处置方式，挖掘各类资产价值；

另一方面是通过外延式资本运作推动主业发展，如产业投资驱动主业发展，增强企业发展动能，通过外延式扩张，加速推进传统主业升级和培育业务拓展，不断完善公司整体产业布局，优化国有资本配置结构。

二、国有企业资本运营面临的问题和困难

但是，国有企业由于其体制机制的特点，无论在公司治理，组织管控，制度流程，人力资源等方面，与传统的市场化企业还是有一定区别。所以在资本运营实操层面，还是存在很多问题和困难。正略咨询在国有企业资本运营咨询项目中发现普遍存在以下问题：

首先顶层设计上，国有企业高层，特别是董事长、总经理层面需认识到资本运营对产业发展和战略落地的重要性，在公司达成开展资本运营共识。

其次国有企业资本运营核心能力仍待建设，在项目储备、尽职调查、投资决策、投后管理、战略协同、资源整合、资产管理等能力方面都需要一定程度的加强，管理制度流程梳理、标准建设、团队建设等方面还有较大欠缺。

再次在存量资产盘活方面往往存在解决瑕疵资产决心不足，国有企业，特别是存续周期长的国有企业较多资产瑕疵问题历史久远，情况复杂，解决难度大、成本高，相关企业顾虑对当前经营业绩的影响，缺乏彻底解决问题的决心，攻关力度不够，很多国有企业在降低“两金”，盘活企业低效、无效资产方面缺乏手段，如在融资方式方面，国有企业的融资思维也需要转变，如依赖债务性融资解决资金需求的传统思维未有效改变，权益性融资渠道未能有效打通。相关单位的资金需求过于依赖集团支持，缺乏进行市场化权益融资的主动性和手段工具。

三、国有企业资本运营问题的政策监管要求归纳

针对国有企业资本运营一系列的问题，国务院、国资委等相关主管部门在政策层面主要提出了一系列的要求，如国资委34号令、35号令等，主要体现在三方面：

一、加强被投企业价值管理，分析评价投资项目并总结经验。加强被投企业价值管理，国务院国资委要求国央企关注参股投资回报，定期清查核实分析参股收益和增减变动情况，及时掌握参股企业财务数据和经营情况，及时收取分红，开展重大投资项目专项审计，加强价值管理。分析评价投资项目并总结经验，编制年度投资完成情况报告，选择部分已完成的重大投资项目开展后评价，形成后评价专项报告，完善企业投资决策机制，提高项目成功率和投资收益，总结投资经验。

二、加强内部风险合规监督管理，严格落实投资责任追究。加强内部监督管理，国务院国资委要求加强事后监管，健全监管制度，建立健全以风险管理为导向、合规管理监督为重点的规范有效的内控体系。严格落实责任追究，建立健全违法违规经营投资责任追究制度体系，完善责任倒查和追究机制，构建权责清晰、约束有效的经营投资责任体系，加大信息化手段在发现问题线索、专项核查、责任追究等方面的运用力度。

三、加强外派董监事履职效能，完善绩效考核机制。加强外派董监事履职效能，国务院国资委要求国央企向参股企业选派董事监事等重要岗位人员，依法履职行权, 落实外派监视建议权，建立履职记录制度；同时加强对派出董事、监事的业务培训、管理和考核评价。完善绩效考核机制，科学设置投后管理的绩效考核指标，使工资收入与业绩贡献挂钩；央企领导人员在参股企业兼职需要从严掌握，不得在兼职企业领取任何形式的报酬和获取其他额外利益。

四、国有企业资本运营所面临问题的解决思路及建议

01、在解决思路方面

正略咨询认为：

首先，每个国有企业在资本运营过程中要明确目标和定位，自上而下进行一盘棋的顶层设计与统筹管理，达成高度共识，国有企业资本运营往往是“一把手”工程，如果得不到一把手的高度重视和推动，往往效果会受到很大影响。

其次，在组织职能方面越来越多的国有企业开始在“决策层、管理层、执行层”三个方面加强组织体系设计。

在决策层方面，往往为了更好的支撑相关决策机构如董事会的决策，会设立专业的资本运营相关委员会，或者将相关的资本运营职能分解到已有的董事会下设的相关专业委员会，为决策层在进行决策时充分调研，提供专业意见，提高决策的科学性和合理性，降低决策风险。

在管理层方面，会基于资本运营管理功能分解划分主要环节，并明确资本运营管理具体事项。定期编制资本运营管理规划，统筹控股公司及下属企业投融资、资产重组与盘活工作，并定期跟踪与评估。大量央企和国有企业设立了专业的资本运营相关部门来统筹承接资本运营相关职能，同时，资本运营由于其业务的特殊性，往往在管理层涉及了战略、运营、财务、法务、风险管理等相关职能部门的配合和协同。

在执行层方面，会根据国有企业集团情况，根据集团部门、下属平台公司的能力进行相关的功能定位安排。如融、投、管、退资本运营各个环节分别由不同部门和平台来承担。如很多央企会成立集团层面的投资公司、资本公司，资产管理公司来进行相关的资本运营业务开展。

最后，明确资本运营的制度流程及权限。清晰资本运营管理事项在总部与二级企业间权责、总部部门间权责、总部高层审批权限，并定期评估制度流程的运行情况，持续改进优化，进行动态管理，提升资本运营体系的运作效率。

02、在资本运营业务建议方面

正略咨询认为：

在融资渠道建设方面，要充分发挥传统融资渠道功能能，债务融资为主同时应充分考虑各融资渠道的优劣势，对内部融资、债券融资和股权融资进行选择优化资本结构；在创新融资手段方面，可以通过资产证券化，Reits，类Reits，不动产私募股权融资等手段盘活资产，降低负债；基于特定项目的融资可使用股权投资基金、并购贷款、融资租赁过桥贷款、股权质押、夹层融资等融资手段；根据市场行业周期情况，拓展海外融资渠道，通过境外平台采取离岸融资等方式还可以进一步加强，降低融资成本，优化贷款结构。

在投资角度，结合国有企业特点在合规前提下，灵活运用直投加基金投资的方式，如根据上级主管国资委聚焦主业的要求及战略需要，对主业相关的产业开展直投控股、参股，基金控股、参股相关标的的方式，打造央企国企生态圈，通过一级市场产业投资，一级半市场定增、引入战投、并购重组，二级市场金融投资，存量资产经营、盘活、处置等投资业务的开展，有利协助集团企业开展资本运营。

在资本运营资产管理方面，需对相关企业进行分类管理，投后管理企业进行划分，以差异化动态管理方式提高投后管理能力，对投后管理企业分类管理，对参股企业分级管理，加强公司治理和协同能力，推进价值创造。如某央企针对控股企业、参股企业进行了控股企业分类、参股企业分级的管理，制定了针对分类企业的管理办法，针对控股企业，在法律、财务、人力资源、内控、审计等8个方面强化对其日常运营管理的指导和监督，针对参股企业分级之后，主要从参股企业管理状况和经营业绩进行监控和预警、开展投资项目后评价、管理维护股权账户、进行投资权益的会计处理、开展外派人员推荐选派和管理监督等五个相关工作入手，通过外派董监事参与控股、参股公司重大决策，通过规范法人治理参与企业经营，保护自身股东权益。同时高度重视投资后评价，建立了一系列的投资后评价的模型和方法，对资本运营的效果进行更科学的评估。

在资本运营调整退出方面，一些央企、地方国企，会定期对股权资源进行盘点，以及分析资本市场情况，对所持有股权进行市场化调整增持或减持，并选择最有利的投资退出方式，从而获得更好的投资收益，把握股权价值。某国企对股权的管退环节弱化，导致低效无效资产不断累积，资本配置及运营效率较差，通过建立对股权主动性、常态化的管理机制，以推动股权资产的“定期盘点、动态评价、有进有退”。某头部央企经过多年探索，形成以经营评价分类为抓手的结构调整长效机制，对全级次企业评价分类，推动资本结构调整，具体体现在滚动跟踪，量化评价。建立企业运营质量及效率的动态跟踪评价体系，基于近三年的经营情况进行年度动态滚动评价，标准统一、目标明确，有效减少博弈；项目分类，差异施策，基于评价结果对企业分类管理，特别是关注类及观察退出类企业及时提升质量效益，助力提升股权运营质量；严格考核，推动闭环。将退出计划完成和资产质量改善与全集团相关人员薪酬挂钩，充分发挥考核分配的激励约束作用，推动滚动评价机制落地。

随着国有企业改革的不断推进，随着市场周期的不断变化，我们相信未来越来越多的国有企业在资本运营领域的探索会不断深入，学无罔，思无殆，言有物，行有恒。期待越来越多优秀的国有企业在资本运营领域发展的越来越好。