分类考核与“一企一策”精准考核已成为新一轮国企改革的核心制度安排。本文基于2025年下半年至2026年8月的最新政策与案例，梳理国家及地方国资委政策脉络，提炼集团对二级公司实施分类考核的四步闭环路径、配套机制与风险要点，并以央企和地方平台公司的最新实践为样本，分析考核指挥棒如何牵引国企从规模驱动转向价值创造。研究发现：央企个性化指标占比已达76%-79%，战略使命评价成为最大制度增量，考核结果应用从“软约束”转向以末等比例2%-5%为标志的“硬约束”。
一、引言
长期以来，“一把尺子量到底”的考核方式困扰着多元化经营的国企集团：商业类与公益类企业同台竞技，成熟产业与培育产业适用同一标尺，规模导向的指标体系诱致子企业重扩张、轻质量。2015年，中央确立商业类、公益类分类改革框架后，考核差异化持续推进；进入改革深化提升行动收官与“十五五”开局阶段，分类考核进一步从“分类”走向“一企一策”，从指标差异化走向目标核定、结果应用、退出机制的全程差异化。2025年下半年以来，中央企业“一企一策”考核全面落地，末等调整退出指引于2026年3月出台，重庆率先建立战略使命评价制度，天津以“三类企业”框架推进“一企一策”考核。本文系统梳理这一时期的政策脉络、实施路径、风险要点与典型案例，为集团完善对二级公司的考核体系提供参考。
二、国家层面政策最新动态
“一企一策”考核全面落地。2025年度中央企业考核个性化指标占比达76%，2025-2027年任期考核占比达79%，国务院国资委先后出台26个行业考核实施方案。国资委主任张玉卓明确表示：“不再把中央企业用一把尺子衡量，而是分行业、分企业考核。”未来方向是明晰各类企业功能定位、加强战略使命评价、开展国有增加值核算，并构建智能化穿透式监管体系。
2026年度考核分配工作会议部署五大任务。2026年2月会议要求：深入实施“一企一策”分类考核；加强收入分配管理，落实“业绩升薪酬升、业绩降薪酬降”；健全科技创新激励保障机制；推动三项制度改革走深走实，末等调整和不胜任退出全面覆盖；深化考核分配信息系统建设应用。五大任务构成“考核-薪酬-任免-退出-系统”闭环，核心指向“十五五”良好开局。
刚性兑现有据可依。2026年3月《国有企业管理人员末等调整和不胜任退出工作指引（试行）》出台，要点包括：量化退出情形（子企业负责人连续两年考核D级、经理层年度考核低于70分等）；末等比例原则上控制在同层级参评人数的2%-5%；遵循“先调岗、再培训、后解除”梯度化路径，方式涵盖平职调整、转任、降级降职、免职、解除合同，做到“岗变薪变”；严禁将违法违纪、到龄退休等作为退出替代原因，制度须经民主程序并全程留痕。此外，2026年起品牌价值、市值表现、股东回报全面纳入央企负责人考核；《企业国有资产法》修订草案首次在法律层面确立分类治理制度，法律确立分类、监管支撑分类、考核落实分类的制度链条就此闭环。
三、地方国资委政策动态
天津推行“三类企业”分类考核。2026年4月全市国资工作会议部署“五大工程”，分类推进经营类、服务类、金融类企业深化改革，实施“一业一策”“一企一策”分类考核；2026年要求市场化用工、末等调整退出制度在各层级企业全覆盖，二三级子企业覆盖面达100%，末等调整退出人数占比超3%。2025年市级监管企业利润总额同比增长7.4%，“十四五”期间年均复合增长11.1%。
重庆率先建立战略使命评价制度。2026年1月印发工作方案，围绕增强核心功能、服务重大战略、保障国计民生三大维度，构建“三对标一参考”的“3+1”指标体系；按产业发展、功能保障、金融服务、文化产业、投资运营5大类11小类“一企一策”定指标，每年动态调整。评价结果与主责主业动态调整、投资规模管控、经营业绩考核联动，连续三年以上战略使命履行不力的企业纳入重组整合范围。指标设置突出地方特色，如西部陆海新通道运输箱量、“33618”新增投资占比等量化代理指标。考核正从经营业绩单一维度走向“业绩+使命”双轨评价。
其他省市亦各具特色：黑龙江实行考核权重“7:3”弹性配比；上海按功能定位设置个性化指标；广西为柳工量身定制海外收入占比等行业特色指标；贵州将省属企业负责人薪酬差距扩大至3倍，并以区块链实现薪酬发放全程留痕；银川印发市级末等调整退出指引。地方实践共同逻辑是：分类是前提，差异化指标是载体，刚性兑现是保障。
四、实施路径：四步闭环
第一步，先分类。按商业类/公益类或产业、功能保障、金融服务、投资运营等大类划定二级公司类别，明晰功能定位与主责主业，并建立“主业不符即调类”的动态机制。天津“三类企业”与重庆“5大类11小类”提供了可参考的分类颗粒度。分类的实质是把集团战略意图翻译成对子企业的角色期待，角色不清则指标无从差异化。
第二步，定指标。共性指标保底线（利润总额、净资产收益率、资产负债率、改革合规），个性化指标按行业与战略定制（如清洁能源消纳比例、5G用户渗透率、海外收入占比）。央企个性化指标占比76%-79%本身就是对标基准。维度上普遍采用“质量效益+科技创新+产业引领+风险防控”多维体系，科技创新单列并加大权重，如中国中车将研发投入强度、专利转化率与高管薪酬直接挂钩。
第三步，定目标。防控“低定高超”博弈的关键是“三对标”——对历史、对行业、对战略核定目标挑战度，实行“一指标一标准”，并将目标挑战度与薪酬总额联动（中国一汽做法）。加减分项与短板“靶向”考核是常用补充工具，如国家电投副职考核设置权重不超过±5%的加减分项。
第四步，定应用。考核结果与薪酬分配、干部任免（末等调整退出）、主责主业调整、重组整合、投资规模管控全面挂钩。数智化是落地底座：国家电网“智慧考核平台”实时分析3000余项运营数据、自动生成个性化考核建议，决策效率提升40%；考核分配信息系统建设已列为2026年五大任务之一。
五、配套机制与风险防控
“一企一策”考核的有效运转依赖六项配套机制：
考核-薪酬刚性挂钩。
末等调整和不胜任退出。
战略使命评价（为功能类企业开辟超越利润的第二评价轨道）。
科技创新激励（研发投入视同利润加回、成果转化分红）。
穿透式监管（“四全”标准覆盖产权、资金、投融资等领域）。
三项制度改革协同（任期制契约化、竞争上岗与考核体系有序衔接）。
风险集中于两个层面：
法律合规层面，末等退出须把住四道关口：
一是概念关，“末等”是相对排名、“不胜任”是绝对能力判断，混用必致仲裁败诉。
二是程序关，制度须经职代会等民主程序并公示，考核标准未书面告知的“不胜任”认定无效。
三是前置关，《劳动合同法》第四十条要求“培训或调岗后仍不能胜任”方可解除，跳步属违法解除。
四是证据关，绩效面谈、改进计划、培训考勤逐节点留痕。
考核设计层面须防五个陷阱：
指标博弈“低定高超”。
规模导向惯性——2025年度48家考核A级央企中八大建筑央企集体淡出，评判标尺已从单一利润升级为经营效益、科创攻关、战略落地、产业安全、改革成效的综合评价。
强制分布不透明引发公平性质疑。
调岗降薪引发团队动荡，需配套思想引导与再任用观察期。
战略使命指标量化难，重庆经验是转化为可量化的代理指标并动态调整。
六、最新典型案例
央企集团的实践呈现从指标差异化走向机制创新的趋势。中国一汽对41个单位“一企一策”差异化考核、分类设定499项绩效指标，以“三度”“三指数”评价模型衡量价值贡献，依据目标挑战性确定薪酬总额。华润集团按领先型、追赶型、发展型、提升型四类差异化制定科创考核目标，同一职能在不同成熟度企业适用不同标尺。国家电投率先构建领导班子副职业绩考核机制（任务考核50%+综合评价50%+加减分≤±5%）、“一人一书”差异化考核，实施以来央企考核排名提升26位，2025年度获评A级。国家电网将清洁能源消纳比例纳入考核，中国移动以5G用户渗透率等战略性指标替代传统营收指标。
地方平台公司的实践则展示考核如何充当转型“指挥棒”。天津城投规范化构建“一企一策”考核体系，推动低效无效企业出清与直属公司整合重组，业务向交通建设、环境水务、城市更新、资产经营四板块加低空经济延伸。南宁城投2025年印发“一企一策”差异化考核方案，与直属企业签订经营业绩责任书“军令状”，并针对不同业态子公司差异化设置固投、产业转型、民生服务考核权重。苏州城投将价值创造纳入子公司分类考核，实施超额激励包与末等调整机制，推动从单一基建平台向“城市综合运营服务商”转型，2025年上半年资产总额达1295.21亿元、较2020年增长63%。行业研究将“精准分类考核”列为城投改革六大主线之一，主张引入国有经济增加值核算、扭转规模驱动惯性。
七、结论与启示
2025年下半年以来的政策与实践表明，国企分类考核已进入“精准化+刚性兑现”新阶段：差异化从指标层面延伸到目标核定、结果应用与退出机制的全程；战略使命评价为功能类企业开辟第二条评价轨道；末等调整退出使考核结果从“软约束”变为“硬约束”。
对集团考核二级公司可提炼六点启示：
一是以功能定位为起点，先分类后定策。
二是指标“共性保底、个性主导”，对标央企76%-79%的个性化指标占比。
三是目标核定引入“三对标”，并与薪酬总额联动防博弈。
四是结果“三挂钩”——薪酬分配、干部任免（末等比例2%-5%）、资本运作。
五是程序合规先行，这是刚性兑现的法律护城河。
六是数智化打底，实现指标库、目标卡、过程数据、结果应用在线贯通。
需要说明的是，部分央企案例数据来自企业官网与研究文章的转述，具体口径以正式披露为准；后续可关注战略使命评价从重庆试点走向全国的路径，以及国有增加值核算在集团考核中的操作化方案。