伴随着开发区高质量发展，开发区人事体制机制改革也逐步进入深水区，如何合规合理地配置人员并调动人员积极性，是人事改革成功的前提。本文拟与广大开发区管理者们共同探讨开发区人事体制机制改革政策可行性问题的对策与建议。

一、开发区人事体制机制改革概述

目前外部政策、经济环境巨变，中央及地方对开发区的发展要求及考核更加全面和严格，经济管理事务、社会管理事务和公共服务责任日益增多等，传统行政管理体系的诸多限制等等原因，使得开发区管理者们意识到人事改革的重要性，因此对人事改革的尝试和深化工作也未曾停止。

01、开发区人事体制机制改革尝试

从全国范围来看，各省市地区都采取了具有各自特色的政策措施，如京津、江苏、山东、山西、河北、河南、安徽、广东等地开发区也都取得了一定成效。总结各地方经验，我国开发区对人事改革的探索主要体现在以下几方面：

优化组织、拓展通道：以 “扁平化”管理为组织优化的主要方向，尝试“大部门”制，取消部门内部管理层级，合并相似管理职能，提高管理效率；建立多条职业发展通道，除管理通道外设置专业通道，激励专业优秀人才发展，优化人才队伍结构。

人员聘任、“身份封存”：打破行政事业身份编制限制，人岗相适、德才兼备，该项改革是开发区人事改革的重要尝试，也是激励人才的核心举措。有的开发区采取部分人员聘任，有的开发区实行全员聘任，其根本目的都是激发员工队伍的工作活力，有效激励优秀人才，使得人尽其才。

市场薪酬、强化考核：在打破身份编制限制的基础上，引入市场化薪酬机制，避免“大锅饭”现象，薪酬涨幅与开发区经济发展情况挂钩；优化绩效管理体系，设置挑战目标，关注实绩评价，丰富考核结果应用范围，对绩优者的奖励和认可落到实处，有效的激发员工的工作热情。

02、开发区人事体制机制改革困境

法律地位不明确，人员来源复杂：在开发区成立初期，大部分作为政府的派出机关，代表政府开展开发区管理工作，有效地促进了区域经济发展。但是大部分省市对于开发区的主体地位缺乏明确的法律定义，致使开发区不具有行政主体地位，这也导致了人事管理过程中的法律政策依据使用混乱。同时，开发区工作人员的身份类型太多，有些是事业编制、行政编制、聘用人员和劳务人员混合，身份编制管理与劳动关系管理的交织导致开发区在改革时存在无据可依的困境。

职业发展受限，有效激励不足：大部分开发区的正式人员编制较为精简，随着组织不断发展，开发区相关社会管理事务的增加，人员编制也是捉襟见肘，进而产生了大量的劳务人员、借用人员等，人员多样化为开发区平衡不同类型人员之间薪酬关系带来了难题。总体编制严控的大条件下，管理职务职数就更为有限，年资依然是重要选拔条件之一，致使部分优秀的青年骨干力量职务晋升慢、薪酬调整受限，影响了其工作积极性。

业绩导向缺乏，人员缺乏活力：绩效体系依然不够完善，尤其是缺乏业绩导向的考核，末位淘汰机制也难有效落地，导致编制内人员整体危机意识不强。编制外人员队伍稳定性差，人员队伍总量波动较大，与编内人员队伍两相对比下，时常出现忙闲不均。难以激发贡献者、绩优者以及责任担当者的工作创业热情。

二、开发区人事改革法规政策问题

01、现行法规政策

公务员法中相关内容：公务员法中对职位属性做了明确划分规定，“划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类等类别”；领导职务、公务员职级在厅局级以下都做了确定的等级划分规定；工资方面明确“公务员实行国家统一规定的工资制度”，“公务员工资制度贯彻按劳分配的原则，体现工作职责、工作能力、工作实绩、资历等因素，保持不同领导职务、职级、级别之间的合理工资差”。

《事业单位人事管理条例》核心内容：条例对事业单位岗位设置、公开招聘和竞聘上岗、合同管理、考核、培训、奖励与处分以及工资福利等都做了相应的规定。其中合同管理中规定，“事业单位与工作人员订立的聘用合同，期限一般不低于3年”、“初次就业的工作人员与事业单位订立的聘用合同期限3年以上的，试用期为12个月”、“事业单位工作人员在本单位连续工作满10年且距法定退休年龄不足10年，提出订立聘用至退休的合同的，事业单位应当与其订立聘用至退休的合同”。

劳动法中相关规定：劳动法是保护劳动者合法权益、调节劳动关系的基本法律法规，其中对就业、劳动合同、工资、劳动安全卫生、女职工和未成年工特殊保护、职业培训、社会保险和福利、劳动争议等实际劳动供求关系中发生的情形进行了相关规定。劳动合同法规定用人单位和劳动者必须签订劳动合同，鼓励和引导用人单位与劳动者签订较长期限的劳动合同；补充规定了裁员优先留用的人员以及再次招录人员时优先录用条件，明确了裁员时用人单位的社会责任。

此外，还有《公务员职务与职级并行规定》、《中华人民共和国劳动合同法实施条例》、《劳务派遣暂行规定》等相关法律法规约束。

02、常见问题概述

目前我国没有针对开发区的专项相关法律，开发区改革前的人员管理参照公务员、事业单位、劳务派遣等相关管理规定，对人员等级、人员比例、薪酬工资都有明确规定要求。由于开发区的法律主体地位不清晰，导致很多开发区存在缺乏改革自主权的问题，面临想改又不能改的尴尬境地。

有些开发区有多重身份人员并存的情况，在改革时需要平衡兼顾多个法规政策合规性。如《劳务派遣暂行规定》中对劳务派遣人员比例做了明确限制，不得超过人员总量的10%，在一定程度上限制了开发区改革时的人员结构调整。此外，现行相关法律中，对于公务员、事业单位人员薪酬构成、薪酬总额都有相应的规定和限制，对于人事薪酬改革部分事项同样面临着掣肘困境。

但是，为了有效激励人才，开发区人事改革核心必须是破除身份管理、与市场接轨。这又涉及到参与改革人员利益保障的问题，干部交流机制如何确定、职务与职级如何对应、工龄职称等如何兑现，落聘人员如何做好安置和分流工作等问题。

三、开发区人事体制机制改革建议

01、增强顶层设计，完善法规政策

目前我国缺乏针对开发区系统全面的法规政策，不利于开发区统一管理以及有效施展经济发展牵引的作用。国家或各省（直辖市）需要在开发区管理上增加顶层法规与政策设计，制定和完善开发区管理条例，保障开发区身份及运作的独立性、权责更加清晰。

随着各地开发区改革的逐步推进，“管委会+公司”的运作模式占据主流，这是在现行法规政策下进行尝试，也是适应法规政策的一种调整方式。此外，在省市单独出台政策的鼓励下，开发区“企业化”和“法定机构”的运作模式在东部沿海地区的部分典型城市（如上海市、天津市等）较为成熟，也对区域经济发展产生了积极作用。

广大西部省份为了保障开发区改革顺利进行，也都在不断推出相关政策和措施。如西安市阎良区推行“区政合一”，这是陕西省首例。即西安阎良区与西安阎良国家航空高技术产业基地实行“一个机构、一套班子、多块牌子”集中管理，统一机构设置，实现了土地“扩容”、人才活用，通过政策优势赋予开发区更大自主权和决策权。后续各地方及区县政府可以通过出台相关政策支持开发区改革和发展，激发开发区的经济活力。

02、开发区人事改革模式、举措再创新

坚持系统化提升开发区人事改革管理能力，进一步梳理部门权责，合并相关职能，坚持实行“大部门”制精简开发区内部机构，减少内部沟通成本，提高部门协作效应。继续推行“小政府、大社会”，强化管委会核心职能建设，逐步剥离社会管理职能，统筹下属国企改革。

深入推广“全员聘任”制度，扩大竞聘上岗的推行范围。对聘用的编内人员的身份、职务以及相关待遇进行封存，与竞聘后岗位薪酬、岗位职责“隔离管理”，用市场化的薪酬和管理模式激励在岗人员的工作热情。做好落聘、退休人员的安置、分流、在岗培训等工作，保障参与改革的人员的切实权益。

建立多通道的职业发展体系，激励青年骨干人员自我发展；建立宽带薪酬和明确的任职资格体系，以岗定薪、优绩优酬，合理拉开不同岗位人员之间的薪酬差异；建立多样化的薪酬分配模式，激励高层管理人员及特殊性岗位人员；建立以业绩为导向的绩效考核体系，与开发区整体业绩目标相一致，绩效考核结果真实有效地体现在薪酬福利上，树立“优胜劣汰”的竞争意识，增强绩效管理在促进人员进步、提升组织业绩方面的作用。