一

近年来，中央政府接连推出改良投资结构、扩大有效投资的政策，《中共中央关于制定“十四五”规划和2035年远景目标的建议》主张，强调要优化投资结构、提高投资效率，将扩大有效投资作为构建新发展格局的核心抓手。国务院各部委陆续发布行动方案，提出建立“以政府投入为引导、企业投入为主体”的多元化投融资体系，激励资金流向新型基础设施、数字经济、绿色环保等领域。上述政策明确要求城投企业改变传统“大水漫灌”方式，追求高质量发展，把产业投资跟城市建设融合起来。比如，住建部助推智慧城市基础设施与智能网联汽车协同发展，激励依赖智慧杆塔建设城市云平台，为城投企业加入数字经济以及智能交通给出了政策助力。

然而，多年间城投平台承担城市基建融资任务，积累了巨额债务与转型难题，债务压力大、融资条件严格已成常见现象：研究报告指出，伴随经济结构调整跟城镇化节奏放慢，不少城投面对“债务负担重、资金缺口大、自我造血能力弱”的困境。为化解风险，中央启动专项债置换等化债方案，到2024年底，全国地方政府“隐性债务”大幅减少，城投企业债券利差和融资成本明显降低，短期流动性压力有所减轻，但这一切都发生在“发展化债”的大背景下：正如财政部负责人所说，债务置换不光减轻了城投企业的压力，也让地方政府把原本用于化债的资金转投到经济发展上，达成了“发展中化债、化债中发展”的目的。面对土地财政收入减少跟传统基建回报率减少，单靠基础设施投资已比较难持续，城投企业急需找到新的稳定盈利方式。

二

政策与市场双重助推下，产业投资变成城投企业可持续转型的重要方式。证券行业研究报告提出，城投平台的转型方向之一是产业投资型企业，这一类转型借助扩展经营性业务或购入当地优质产业企业股权来达成。信用评级机构注意到，园区级城投平台一般凭借股权直投跟产业基金融合的方式开展产业投资。一方面直接助力实体经济，助推地方产业发展，契合城投“助力城市建设”的目标；另一方面借助产业基金布局新兴产业，放大财政资金作用，吸引更多社会资本加入，这一形式能让政府划拨资金与城投自有资金共同变成基金LP，吸引民间资本跟投，减少城投自身资金压力、分散风险。把资金从单纯的基建融资转为产业投资，有益于城投企业打造“投资-建设-运营”的良性循环链条，加强自身造血能力。

详细产业方向上，城投企业与国家战略高度吻合的新兴产业有天然吸引力。券商分析认为，新城投平台重点关注高端制造、新能源、集成电路、半导体、人工智能等领域，譬如，长三角某省会城市平台凭借直接股权投资和产业基金，专注布局新能源整车、大规模集成电路和新型显示等产业，产业投资助力战略性、先导性产业在当地扎根跟孵化，带动区域产业升级与发展。这一实践契合了“十四五”规划以及“双碳”战略的要求：新能源项目（如光伏电站、风电场）贴合国家顶层设计，享有稳定的政策补贴跟发电收益，建成联网后即可带来可观的现金流，属于典型的“现金牛”项目。城投企业具备丰富的土地资源跟基础设施运营经验，可以把荒地、厂房等资产转为新能源项目，增加收益渠道。

除了上述所说，数字经济领域给城投带来了新机会：中央提倡精进数字基础设施，助推智慧城市跟工业互联网的落地。比如，政府文件提到助推智慧城市基础设施以及智能网联汽车共同进步，为城投企业加入5G基站、城域互联网、城市云平台等项目给予了政策便利，另外，城投集团于绿色环保跟公共服务方面具备长处——上海城投集团自成立起便专注供水、电力、环保等四大板块，此类涉及民生的基础业务享有稳定收益和政府补助的双重保证。凭借污水处理、固废处理、分布式新能源等方面的投资，城投企业不只符合生态文明建设需求，也能实现长期回报的稳定性。生物医药等产业同样得到关注，广州开发区控股集团等城投平台已经开始布局生物医药领域，如控股北京利德曼生化技术公司借助城投的资本以及园区平台长处助推新药研发与生产项目。

实例分析更深一步说明，产业投资形式确实有效。比如：

杭州市城投集团设立首期百亿产业基金，资金全由公司自筹，重点布局新能源、新基建、数字科技等核心方向，18个月内，这支基金完成8个项目投资，带动社会资本63.6亿元。杭城投战略入股国内轨道交通信号系统龙头众合科技，引入资金与技术资源，借助杭城投丰富的城市基础设施场景，围绕数据底座、智能交通、低空经济等领域开展合作，形成“基金助推产业链、场景助力技术”的创新方式。

再看广州，广州开发区控股集团专注科技金融，同样包含金融、科技和园区运作三大板块，到2024年3月，该集团已控股14家企业，参股110余家企业，其中含有多家高科技以及生物医药企业，集团凭借资本实力，打造了产业投融资、产业园区运营以及金融服务的生态体系，明显增强了投资回报跟风控能力。另一方面，广州城投集团收购了下属白云科技的职工股权，借助混合所有制改革与资本加入，解决了公司“所有权跟分红权”分开的历史问题，达成了所有权统一，助推了第二次股改，改革之后，白云科技增强了新材料研发和市场开拓，2023年营收跟利润均创下新高。

这一系列实践说明，成功实例都注重制度建设、合作机制跟风险控制：城投企业引入专业团队、改良市场机制，同央企跟民企联手，借助基金以及股权投资等手段分散风险，达成了产业投资与城市发展的协同增效。

三

综上，中央“四中全会”精神和系列产业政策引领下，城投企业布局产业投资不光是顺应供给侧结构性改革跟高质量发展的必然选择，也是化解债务风险、增强经营质量的重要方式，借助投身新能源、智能制造、数字经济、生物医药等战略性新兴产业，城投企业找到了新的“造血”方式，不光增进了盈利水平，还为地方经济增添了创新动力。权威研究提出，投资需注重质量和效益，同创新驱动以及产业升级相配合；债务管理也应跟经济发展协调推进，城投企业会靠着政府政策跟市场需求的双重助力，持续探寻产业投资新方式，为城市高质量发展加入更扎实的资本动力。