国资国企改革不断向纵深推进，集团企业的管控模式正经历从“管企业”到“管资本”的深刻变革。传统以行政命令和“一刀切”为特征的管控体系，已难以适应企业多元化发展需要，导致决策滞后、活力不足与资本沉淀等诸多瓶颈。在此背景下，推动集团总部向“价值型出资者”转型，并构建与之匹配的分类化、差异化管控体系，已成为落实“管资本”要求、破解管控困境、提升资本效能的关键路径。本文围绕这一主题，系统剖析政策背景，厘清传统管控模式局限，探究体系构建难点，并提出具体实施路径，为集团企业的管控模式创新提供参考。
一、“管资本”导向的政策背景
2015年，国务院国资委在《关于深化国有企业改革的指导意见》中明确提出“以管资本为主加强国有资产监管”的核心改革方向。此后，《改革和完善国有资产管理体制的若干意见》《国企改革三年行动方案》等一系列配套文件陆续出台，一步步搭建起连贯且可落地的顶层设计框架。这一政策导向意味着国资监管模式发生了实质性的变化：监管重心从对企业生产经营环节的直接干预，转向对国有资本的统筹管控；监管方式从行政化指令，转向通过公司治理结构行使股东权利；监管目标从单一追求资产规模，转向聚焦资本保值增值、服务国家战略和防控重大风险。以“管资本”为核心的监管导向为集团总部重塑自身定位、明晰与下属企业的权责关系提供了明确的政策依据，也使得传统管控模式与新发展要求之间的矛盾愈发明显。
二、传统管控模式的局限
传统集团管控多采用单一化的管控模式，对各类下属企业实行统一的审批流程、考核标准和资源配置方式。这种模式在集团发展初期有助于管理规范，但随着规模扩大和业务多元化，其弊端日益显现：
一是决策链条冗长，集团总部远离一线市场，但需进行具体的业务决策，往往“看得见的管不了，管得了的看不见”，导致要么错失市场机会，要么决策脱离实际。
二是激励手段单一，对下属企业的考核和薪酬采用一刀切模式，难以匹配不同业务的真实贡献与价值差异，抑制了核心团队的积极性和创造性，进而影响创新业务的发展。
三是资源分配僵化，大量资产被低效业务长期占用，而具有潜力的新兴业务、战略业务却因投入不足难以推进，制约了集团整体的发展步伐。
“管资本”改革的核心，是推动集团总部摒弃传统模式下对企业的具体经营业务进行直接干预与垂直行政管理，转向通过公司治理机制行使股东权利、落实集团战略。而分类化、差异化的管控体系正是落实这一逻辑的关键抓手，通过分类管控精准施策，实现“有效放权”与“科学管控”的动态平衡。
三、分类化、差异化管控体系构建难点
构建基于“管资本”的分类化、差异化管控体系，并不是简单的权限调整或流程优化，而是系统性、深层次的变革，在实践中往往存在以下难点：
一是分类标准模糊。下属企业的业务类型、发展阶段、股权结构和组织模式等各不相同，缺乏多维度、可量化的分类模型，无法为企业选择合适的管控策略，导致管控策略与实际脱节。
二是治理效能不足。“管资本”依赖治理渠道，但实践中董事会、监事会等治理机构功能虚化、授权不精准、派驻董监事履职能力不足等现象仍然存在，治理渠道未能有效贯通。
三是权责边界不清。清单是厘清权责的关键工具，但其设计往往缺乏差异化，且执行刚性不足，存在“清单外干预”或“清单内缺位”现象，导致权责难以真正落地。
四是机制适配不足。部分集团市场化经营机制不完善，薪酬、考核、选人用人机制等带有较强的行政化与平均主义，与分类化管控需求不匹配，制约了活力释放。
四、分类化、差异化管控体系构建路径
针对体系构建难点，结合“管资本”核心要求，从治理结构、管控范围、决策路径、经营机制四个维度系统推进，构建科学高效的分类化、差异化管控体系。
01、构建治理型管控：从行政指令到法人治理
核心在于通过公司治理的深层变革落实企业经营自主权，摒弃行政化的垂直审批模式，向以资本为纽带的“治理型管控”转型。
一是转变股东履职方式，通过法人治理结构落实授权。通过修订公司章程清晰界定董事会与经理层的权责边界，通过选派董事、监事等关键人员进入子公司治理层，依托其在董事会中的表决、提案与监督权，科学传导股东意志，引导企业决策符合集团战略与资本回报要求。
二是健全监督保障机制，以有效监督授权落地。监督重点从过程干预转向关键环节与重大风险把控。整合审计、纪检监察、风控法务等内部监督力量，同时加强对派出董监事的履职支持与考核评价，使其成为穿透治理、防控风险的有效节点。
甘肃电投集团系统推进治理转型与监督闭环建设，其根本目的在于夯实“管资本”的治理基础。通过清单定责、建强董事会等方式行权，并通过监督实施评价，为后续对下属企业实施精准的分类化授权与差异化管理构建稳固的治理基础。
甘肃电投集团构建治理型管控的路径与举措/正略咨询制图
02、推进分类化管控：从统一管控到精准分类
核心在于科学划定边界与对象，改变“一刀切”的管理惯性，对下属企业精准分类并匹配差异化的策略与评估体系。
一是实施多维度分类，实现“一企一策”精准施策。结合下属企业的股权结构、行业特点、发展阶段及与集团主业的协同度等关键维度，搭建多维度的企业分类框架，对企业进行科学归类，并针对不同类型的企业匹配不同的管控模式，确保管控模式符合企业特征，避免同质化管理和资源浪费。
二是构建差异化评估体系，驱动精准监督与考核。针对不同类型企业的经营目标与管理重点，设计差异化的评估指标，涵盖如外部竞争环境、内部治理有效性、组织架构适配性等多个层面。依据评估结果实施针对性的监督和指导，并将评估结果与考核激励挂钩，形成“分类-评价-激励约束”的闭环管理。
成都产投集团搭建“多维研判、四类管理、差异行权、动态评价”的管理体系，通过科学的分类管控工具改变下属企业“一刀切”的管理模式，将国有资本的管控重心从“管企业”转向“管资本”，最终实现资本布局的优化与资源配置效率的提升。
成都产投集团推进分类化管控的路径与举措/正略咨询制图
03、强化清单式授权：从过程干预到权责透明
核心在于以标准化、透明化的工具厘清权责边界，从对经营事项“大包大揽”的过程干预，转向以“清单”为载体的精准授权与风险管控。
一是制定“非直接管控清单”（备案制），充分释放经营自主权。对于企业发展战略、年度经营预算、选人用人机制、员工薪酬激励方案等常规经营管理事项纳入其中，从事前审批转为事后备案与监督，决策权充分授予企业董事会与经理层，从而将经营决策权归还一线，提升市场响应效率。
二是划定“直接管控清单”（事前审批制），守住重大风险底线。对重大资产处置、核心投融资、关键合规等可能影响集团战略与资产安全的重大经营事项，必须列入直接管控清单，集团保留事前审批权，要求企业按程序上报，实施“垂直穿透式”管理，以此抓住关键决策节点，实现对重大风险的集中防范与战略协同的有效保障。
中国建材集团在落实“管资本”的要求中，关键举措之一就是全面推行清单制授权管理。根据下属企业的功能分类与治理成熟度，将管控事项分为“穿透事项”与“非穿透事项”，清晰界定了集团与子企业的权责边界与行权路径，是推动管控模式从过程干预向基于规则的治理型管控转变的重要工具。
中国建材集团清单式授权管理的内容与特点/正略咨询制图
04、深化市场化经营：从内部管理到竞争驱动
核心在于推动内部经营机制与外部市场规则全面接轨，释放企业活力，重点在激励与用人两大核心领域实现根本性突破。
一是构建市场化的激励与回报机制，驱动价值创造。根据下属企业的业务定位、发展阶段与战略贡献，设计有竞争力的薪酬体系，打破平均主义；对关键岗位的核心人才推行与业绩强关联的分配，并综合运用股权、期权、分红等工具建立中长期激励机制，将员工、管理层的个人收益与企业的长期价值增长深度绑定。
二是健全市场化的选人用人机制，保障队伍活力。在经理层全面推行职业经理人制度，严格按照市场化原则公开选聘、契约化聘用、并基于业绩目标进行刚性考核与退出，保障团队活力与经营效率。
中国建材集团通过构建市场化经营机制，为其实施分类化、差异化的管控体系注入了活力。集团根据子公司的不同战略定位，匹配了差异化的薪酬激励和选人用人机制，通过利益绑定与人才流动将分类管控意图传导至公司运营。
中国建材集团深化市场化经营机制的路径与举措/正略咨询制图
基于“管资本”构建分类化、差异化管控体系，是集团企业适应多元化发展、落实国企改革要求的必然选择，也是打破传统惯性、重构管控逻辑的系统性变革。通过治理型管控夯实权责对等的制度基础、通过分类化管控实现策略的精准实施、通过清单式授权厘清权责边界，并借助市场化经营机制激发企业内生动力，最终实现“管资本”与“强活力”的辩证统一，推动集团总部从“管理型”向“价值型”转型，提高资本配置效率，激发集团整体效能，为集团企业高质量发展注入持久动力。