一、区县国有资产盘活背景

01、政策形势驱动

政策统筹性和深入性走上新台阶。

（1）顶层设计和配套支撑强化。2022年后国务院和相关部委均出台系列政策指导存量国有资产盘活，资产盘活顶层设计由探索阶段进入系统深化阶段。其中2022年5月国务院出台的19号文首次将“盘活存量资产”写入文件标题，同时强调支持民间资本和市场主体参与资产盘活，被认为是资产存量盘活里程碑式的文件；以此为纲领，上交所、发改委、自然部、国资委、财政部、证监会等相关部委配套政策相应出炉；各地区自19号文出台后也跟进制定了相关存量资产盘活政策。盘活存量国有资产资源、统筹存量和增量资产已成为各级国资监管机构的重要诉求，在此背后也显示出了国资国企改革的着力点，并隐含着高质量发展阶段地方投融资模式转变的趋势。

（2）国有资产盘活领域进一步扩充。纵向来看，在经营性国有资产方面，19号文对“重点领域”进行了规定，除基础设施项目资产之外，还涉及了综合交通枢纽改造、工业企业退城进园、老旧厂房、文化体育场馆和闲置土地，以及国有企业开办的酒店、餐饮、疗养院等非主业资产。横向来看，除经营性国有资产外，行政事业性国有资产也被纳入覆盖范围。如22年10月出台的124号文提出要加快推进行政事业单位各类国有资产盘活利用，建立健全资产盘活工作机制，通过自用、共享、调剂、出租、处置等多种方式，提升资产盘活利用效率。

（3）政策操作指引性进一步深化。以19号文为例，在关于聚焦盘活存量资产的重点方向中进一步细化了重点领域、重点区域和重点企业；在优化完善存量资产盘活方式中，明确规定了包括REITs、产权交易、发挥国有资本投资、运营公司功能、存量盘活和改扩建有机结合、挖掘低效闲置资产和兼并重组在内的七大举措；此外在政策支持、风险防控举措和组织保障等框架下分别做了详细可操作性阐述。

02、盘活需求加码

各地区政府的重视程度升级。

（1）从盘活体量来看，存量资产规模亟待消解。四十多年的区县城镇化发展使得大量存量资产得以积累，要想化解地方政府债务风险和财政压力，根本上推动经济发展，需要挖掘、盘活能够变现的资源最大化项目，把盘活腾挪出的资金聚焦在关键领域和薄弱环节，调整产业结构，才能改善当前资金短缺之困局，同时化解有可能因为违约而产生的债务风险。

（2）从经济指标来看，资产回报率和营收率低。回报率方面，2022年地方国有企业的资产回报率仅为0.7%，中央企业资产回报率约为2.4%，全体国有企业（非金融）的资产回报率约为1.3%；营收率方面，2017年国有控股企业的资产营收率为34.4%，到2022年仅为23.6%，五年间降低了十个百分点。

（3）从内部管理来看，区县国资管理问题凸显。相对于央企和省市国企，区县国有资产管理存在管理粗放，权属不明、底数不清、闲置浪费等系列问题，大部分区县国企真正缺乏的实际上不是资产本身，而是资产的盘活与运营能力，若未来深度参与市场化竞争，亟需破解如何实现资产盘活变现的难题。

（4）从融资空间来看，国资平台公司市场化融资受限。作为地方国资的投资运营主体，国资平台公司最重要的职能之一是进行市场化融资，但大多数区县级国资平台公司的主体信用评级仍处于较低水平，还本付息压力较大，制约市场化融资空间。未来需要基于县域政府性资产资源禀赋状况，加大资产盘活力度，将可产生现金流的资产注入到公司，扩大资产规模，逐步增强公司主体信用，提升市场化融资能力。

二、各地区资产盘活特征总结

共性来看，各地区根据国家政策导向因地施策，总体呈现六大特点：一是通过盘活资产来化债、缓解财政压力的意愿更为强烈。二是突出层级差异，多地根据省市县级特点分层确定重点盘活领域。三是突出强调资产证券化工具。四是重点领域更为细化，关注城市更新、保租房建设、“一老一小”领域、资产盘活与招商引资和产业转型的结合等。五是科学的顶层设计和整体推动，强调地方国企尤其是两类公司发挥功能作用。六是强化数字创新在资产管理和资产交易方面的赋能。

个性来看，不同经济发展水平的地区在盘活动机、盘活方式、盘活进程等方面差异明显。动机方面，经济发达地区相对更加聚焦社会资本的引入和资产增值后的超额收益，而债务率相对较高的地区则更注重化解债务危机和弥补新增投资缺口；方式方面，经济发达地区在盘活模式选择上有更灵活广阔的空间，如Pre-REITs模式、数字化管理模式、政府基金模式、两类公司模式等；进程方面，经济发达地区目前资产盘活推进进入深化期，所覆盖的盘活资产类型更加广泛，而欠发达地区仍重点在存量规模较大的土地、房产、闲置或低效无效资产等领域实践探索。

三、资产盘点分类梳理

按照资产属性，将待盘活资产划分为现金类、资源类、金融类和经营项目类。

按照经营情况和开发潜力，将待盘活资产分为强收益能力、低效待提升、无效待处置三大类。

三、资产盘活关键路径

根据19号文以及区县实践中应用较广的资产盘活方式，目前特许经营权、产权交易、购置与改扩建、REITs等四种方式较为普遍。

01、特许经营权

目前各地政府通过不同方式布局了各种特许经营权项目并根据项目方案，通过竞争性方式筛选特许经营者。该模式可以适用的范围包括能源环保、市政工程、交通水利、公租房等领域。

实践案例-重庆多区县特许经营权项目。重庆部分区县正在通过转让特许经营权的方式获取经营收入，涉及包括公共停车位、建筑垃圾消纳场、养老机构、汽车充电设施、户外广告等领域，期限为十到三十年不等。如江北区停车位转让，期限为10年，成交价格在12亿元以上。

02、产权交易

可充分利用产权交易所的价值发现职能，推动资源优化配置，通过挂牌出让实现资金有效回笼，如闲置用地、储备土地、房、国有林场、厂房、鱼塘等均可通过产权交易进行盘活。

实践案例-乐山市市中区鱼塘产权交易项目。该区的鱼塘由于管理问题导致多年闲置，镇党委决定与乐山所合作，通过产权交易将鱼塘进行出租实现资产增值，最终溢价率约为77%，将为社区经济增收约13万元。

03、资产更新改造

资产分类更新改造有助于探索资产运营附加价值，形成增值型资产运营服务体系。如公园改造、老旧矿区改造、服装批发市场、农贸市场改造等，可以在更新改造后期增加物业服务等实现协同增值效应。

实践案例-北京市西城区金融科技中心改造升级项目。该项目将北京动物园服装批发市场-四达大厦升级改造为新动力金融科技中心，创新探索了“基金+城市更新”的轻资产受托经营合作模式，用打造智慧城市综合体的方式迎合了发展趋势，被多家电视台和报刊宣传报道。

04、基础设施REITs和资产证券化

可先期通过提升资产价值创造可持续的长远回报，再借助REITs上市等途径退出项目，获取资产市场溢价空间。目前在清洁能源、交通水利、保障性住房、商业物业等传统基建领域以及国有企业供应链、融资租赁等领域都已得到较为广泛的应用。

实践案例-双流区空港保理ABS资产证券化项目。该项目为四川首单区县级保理资产支持证券项目，以正向保理业务产生的应收账款为底层资产，更加突出底层资产的质量。此次发行能够拓宽集团融资渠道，优化公司现金流，提高资产经营效益。

05、其他措施

资产租赁模式案例-三台县公共闲置资产招商租赁。三台县乡村振兴平台公司将四所闲置学校通过招商引资的方式出租给一家生产鞋服的公司，每年实现产值达到4个亿，提供约1200个就业岗位。

股权合作模式案例-汉阴县探索股份合作模式。汉阴县通过闲置资产入股的方式推动全县国有资产盘活，将闲置的厂房、宿舍、办公楼入股到具有市场潜力、持续经营能力和盈利能力较好的专业合作社和领头羊企业，实行按股分红。

平台化运营模式案例-安吉县国控公司探索资产交易平台模式。该公司与一家绿色采购服务平台通过联盟合作搭建了线上国资交易服务平台。截至目前，服务平台实现挂牌公式项目约40个，交易额接近24亿元，打造了资产交易平台服务模式新样板。

委托经营模式案例-双牌县自来水厂委托经营项目。双牌县水务投委托永州市水务公司经营自来水，委托期限为1年，该项目推动了双牌县自来水厂的资产盘活，为该县经济发展贡献了新生力量