城投行业以营造城市为最终目标，协调利用各种资源，通过“一揽子”服务盘活旧城、开发新城，达到整体“城市营造”的效果。随着中国城市化进程的加速和经济结构的转型，地方城投集团作为推动地方基础设施建设的重要力量，正面临着前所未有的转型压力与历史性机遇。

随着房地产市场调控政策的实施和土地资源日益紧缺，土地出让收入呈现下降趋势。同时，随着债务规模的不断扩大，部分地方政府的显性债务额度已经用尽。在债务额度用尽的情况下，部分城投集团往往只能通过“借新还旧”、债务展期等方式来维持资金链的稳定，进一步增加了城投集团的财务风险和偿债压力。此外，随着35号文、47号文以及14号文接连出台，通过违规方式举借债务来筹集资金的难度增大，对城投集团的融资环境、项目管理、债务风险等方面产生了深远影响。

一、“十五五”时期区域发展逻辑发生根本变化

“十五五”期间，多数地方省市处于创新驱动与投资拉动并重的时代，更加注重科技创新的引领作用。城市发展进入城市更新重要时期，同等级城市竞争白热化，以城市为中心的单元竞争正逐渐演变为城市群之间的多元竞争。深化产业链、创新链“两链”融合，加快构建现代化产业体系，推动区域经济高质量发展。“放管服”持续深化，营商环境成为激发市场活力的重要抓手，对城市综合要素配置水平的要求提升。因此，能否实现自我造血、减少对地方政府直接支持的依赖，是地方城投集团转型发展的关键。

正略咨询制图

自2023年7月中央提出“一揽子化债方案”以来，以35号文为核心、47号文、14号文、134号文、150号文、226号文及99号文为配套的化债政策体系逐步成形，构建起“控增化存、分类施策”的完整制度框架。35号文对12个重点省份融资平台债务化解提出系统性支持方案，47号文严控新建政府投资项目，14号文将化债方案扩展至非重点省份的弱资质区域，134号文进一步规范金融机构债务重组操作，150号文明确融资平台退出标准和程序，226号文完善化债监督问责机制，99号文强化新增融资管控。

政策体系的核心逻辑清晰地呈现为“堵后门、开正门、促转型”三条主线。

在“堵后门”方面，严禁新增隐性债务，规范融资平台举债行为，遏制债务无序扩张。

在“开正门”方面，通过发行特殊再融资债券、金融机构债务重组与展期等方式，为存量债务化解提供制度通道。

在“促转型”方面，以“退平台”和“335指标”为抓手，倒逼城投公司剥离政府融资职能，向市场化经营主体转型。

2025年末，中央经济工作会议首次将融资平台经营性债务纳入重点化解范围。2026年《政府工作报告》要求“加快化解隐性债务风险，严防虚假化债，坚决遏制违规新增隐性债务”，同时“多措并举化解地方政府融资平台经营性债务风险，分类有序推动改革转型”。这一系列政策部署标志着地方债务治理从“短期风险处置”迈入“长效能力建设”的新阶段。

二、城投行业面临的四重挑战

总体来看，地方各类城投集团因体制机制及自身管理原因，主要呈现出以下四类问题：

一是政企不分突出，缺乏市场活力。主要体现在难以形成真正意义上的风险与收益一体化要求的投融资主体。城投集团承担较多政府事务，政府扶持力度差异较大，回款及时性有待提升，市场与政府的平衡问题有待解决，政策及区域环境影响较大。

二是融资难度增加，偿债压力较大。城投行业融资政策趋紧，城投集团融资渠道日渐缩窄，金融机构对资金使用监管日益规范。多数城投集团负债率较高、流动性压力较大，导致未来的偿债压力日益增大，债务周转能力有待提升。

三是盈利能力较弱，难以自我造血。土地财政难以长期维系，市场化业务模式尚不成熟，盈利能力较弱，难以自我造血。基于既有自身定位及经营资源，相关经营性收入占比较低，重资产运营风险较大。

四是经营机制欠缺，市场能力不足。部分城投集团业务发展战略不清晰，法人治理、战略管理、运营管理、组织管控、企业文化、人才机制等管理体系尚未健全，混合所有制改革、数字化转型等举措尚未进行，市场化经营能力有待提升。

三、城投集团的发展思路与趋势分析

通过梳理15家副省级城市的战略思路，多数城投集团均以围绕服务城市建设、促进区域发展作为自身战略的核心要务。

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从政策导向、行业实践和市场环境综合研判，城投行业未来呈现五大发展趋势。

一是新型城镇化建设重心下沉，城乡融合领域空间广阔。随着以县城为载体的新型城镇化战略深入推进，城县乡成为城投公司投资布局的重要方向。相关专项债和超长期特别国债持续发力，为城市更新、保障性住房、市政管网改造等领域提供资金支撑。城投公司需从传统的城市新区开发向存量空间的精细化运营转变，在城市体检、老旧小区改造、海绵城市建设等领域寻找新增量。

二是城市综合运营成为主流转型方向。越来越多的城投集团从单一的基础设施建设向城市综合运营转型，市场化产业园区投资运营平台已成为重要的转型载体。推进智慧停车、充电桩、物业管理、供热供水、污水处理等特许经营类业务，以及智慧城市综合服务运营，成为行业聚焦的亮点。在特许经营新机制的框架下，城投公司以市场化方式参与城市公共服务供给，形成稳定的经营性现金流。

三是债务化解进入攻坚期，风险出清与转型发展统筹推进。隐债化解仍是首要任务，城投还本付息压力持续存在。弱资质城投企业的存量债务化解与业务经营风险交织，局部违约风险仍需高度关注。但总体来看，在“资产荒”背景下银行信贷支持力度不减，借新还旧渠道依然畅通，总体流动性风险处于可控区间。

四是融资方式更趋多元规范，资产盘活提速。基础设施REITs、国有资产证券化、特许经营、投资人+EPC等创新融资模式加快落地，城投公司融资手段不断丰富。同时，数据资产入表为城投公司打开了新的资产盘活通道：依托城市运营积累的海量交通、水务、能源等公共数据，部分先行城投已实现数据资产确权登记和融资应用。融资整体更趋理性规范，依赖单一融资渠道的格局正在改变。

五是产业投资布局加速，区域分化态势加剧。城投公司以股权投资参与地方产业培育和转型升级的力度持续加大。2025年城投平台长期股权投资增速为7.76%，投资收益增速恢复至3.5%，股权投资已开始贡献正向现金流。同时，城投债务向经济大省集中的趋势明显，浙江、广东、四川、山东、江苏五省债务占比已从2020年的44%升至52%，区域间冷热分化加剧，经济发达区域的城投公司在转型中占据明显先机。

四、转型路径选择：以“三个升级”实现动能转换

多数城投集团过去承接区域开发建设使命，走的是资源驱动型发展模式，但这种模式已不可持续。纵观优秀城投集团的发展实践，均以承担区域开发建设任务为起点，在完成建设任务的同时，与城市资源、城市发展深度融合，培育并发扬自身核心竞争优势，形成独特的发展定位。在由成长期向成熟期发展的过程中，由“任务型”平台向“战略型”投资平台转型，是城投集团向更高层次发展的必经之路。这一转型可系统概括为“三个升级”。

01从开发建设向综合运营升级

城投集团要从单纯的基础设施建设者转变为城市资源的综合运营者，拓展业务范围，优化业务组合，提升业务稳健性。关键在于，基于企业自身的能力禀赋和资源组织程度，明确资源能力边界，合理界定业务方向。

一方面，合理控制传统开发建设业务规模，在严控新增隐债的政策约束下，审慎评估新建项目的投资回报与合规性。

另一方面，更大力度布局现金流业务，围绕城市运营场景，拓展物业管理、停车经营、广告运营、充电桩服务、污水处理、固废处置等具有稳定现金流特征的经营性业务。现金流业务能够持续优化公司财务结构，在主营业务投资回报周期较长的约束下，保障基本的运营能力和偿债能力。部分先进城投已通过特许经营权的市场化获取，在城市服务领域构建起可持续的经营收入来源，为整体转型提供财务支撑。

02从融资驱动向创新驱动升级

更多地依靠技术创新、管理创新和商业模式创新来推动自身发展，摆脱对规模扩张和债务驱动的路径依赖。通过引入新技术、新方法，城投集团可以提高项目建设效率和运营质量，降低运营成本，同时开发更具市场竞争力的产品和服务。

其中，抓住新技术周期带来的核心机遇尤为关键。以数据资源和新能源为代表的新质生产力要素，正在成为城投公司长期破局的关键变量。

在数据资产方面，城投公司应系统梳理城市运营过程中积累的交通流量、水务管网、能源消费等公共数据资源，推进数据资产确权、评估和入表，探索数据资产质押融资、数据产品交易等价值实现路径。

在新能源领域，以分布式光伏、储能设施、充电桩网络、虚拟电厂等为代表的绿色基建，既符合国家“双碳”战略方向，又能够产生稳定的运营收益，是城投公司培育新增长极的重要抓手。

此外，智慧城市、建筑信息模型（BIM）等数字技术的深度应用，正在重塑城投公司的项目管理和资产运营模式，推动从经验驱动向数据驱动的管理范式转变。

03从服务政府向市场经营升级

城投公司转型的根本，在于建立独立的市场化经营能力，实现从政府融资平台向自主经营、自负盈亏的市场主体的身份转换。

一是在业务逻辑上，从满足政府指令性需求转向主动识别市场机会，以价值发现和价值创造为核心，选择符合自身资源禀赋和区域产业方向的业务赛道。围绕主营产业链持续推动产业升级，积极谋划大数据、新能源、新材料、生物医药等战略性新兴产业的投资布局，以股权投资为纽带，在服务区域产业发展的同时获取市场化回报。

二是在经营机制上，加快建立现代企业制度，健全法人治理结构，完善市场化选人用人和激励约束机制。推进混合所有制改革，引入具有产业背景和运营能力的战略投资者，以资本纽带撬动管理升级和业务协同。

三是在资产管理上，推动从“重建设、轻运营”向“建管并重、运营为王”转变。加快盘活存量资产，通过资产证券化、基础设施REITs、产权交易等方式，释放沉淀资产价值。对于低效无效资产，果断采取处置、整合、转化等措施，优化资产结构，提升资产周转效率和资本回报水平。

五、结语

地方城投集团的转型，既是防范化解地方政府债务风险的治本之策，也是推动城市发展模式变革的制度性重构。从“退平台”走向“真产业”，不只是一个名称的变更，更是一场涉及治理结构、业务模式、经营理念的深层革命。

当前，政策窗口期与转型攻坚期叠加，留给城投公司的时间已不足一年半。那些仅在形式上换了“企业牌”却没有更换“经营核”的平台，将面临被市场淘汰的风险。唯有坚定推进从开发建设向综合运营、从融资驱动向创新驱动、从服务政府向市场经营的系统转型，切实培育起独立面向市场的经营能力和造血能力，城投集团才能真正走出一条可持续的高质量发展之路，在服务城市发展大局中实现自身价值的跃升。