国务院国资委2025年上半年数据显示，中央企业子企业经理层成员任期制和契约化管理制度覆盖率已达99.93%，地方国有企业覆盖率达98.67%。与此同时，中央企业管理人员末等调整和不胜任退出的比例由2.5%提升至5.7%，地方国有企业由1.9%提升至4.5%。数字看上去成效卓著，但如果走进企业内部，会发现另一种声音更为真实：合同签了，考核走了，人还是原来那批人，事还是原来那套做法，“铁交椅”“铁饭碗”“铁工资”并未真正打破。

国务院国资委在2026年度工作部署会议中，明确将深化三项制度改革作为2026年国企改革的重点任务，要求持续提升经理层成员任期制契约化管理水平，健全市场化用工模式，进一步加强薪酬管理。同时，“十五五”规划纲要进一步明确深化国有企业改革。“三能”机制改革已从前期的“全覆盖、建框架”迈入“深穿透、强刚性、闭环化”的深化新阶段。

一、三重堵点：制度文本到位了，制度效能去哪了？

“十四五”期间，国企三项制度改革取得了实质性进展，制度框架搭建基本完成。但“框架搭完”与“效能释放”之间，仍横亘着三大堵点。

01堵点一：“入口”堵——选聘的市场化程度不足

很多国企的“市场化选聘”，市场化的是流程，而不是人。长期以来，国企经理层成员的选聘呈现明显的“内部循环”特征，据国务院国资委相关调研数据显示，多数国企管理人员来源于内部提拔或系统内调任，外部市场化引进比例长期偏低，陷入了“近亲繁殖”的选人困局。这种封闭的选人模式，带来三重负面后果：

• 管理层思维模式趋同化，对市场变化的敏感度下降。

• 战略决策的创新性不足，在行业转型关键窗口期往往“慢半拍”。

• 内部晋升的隐性“天花板”，导致优秀外部人才难以真正进入。

而打破“体内循环”之所以难，核心是因为背后三重深层阻力的羁绊：

• 一是“人情网”的束缚。

• 二是“身份转换”的顾虑，市场化选聘意味着“去行政化”，而国企管理人员的“体制内身份”对应的稳定预期和隐性福利，形成了改革的隐性成本。

• 三是配套机制的缺失，市场化薪酬不到位、激励约束不匹配，导致外部优秀人才“引进难、留住更难”。

02堵点二：“过程”堵——契约的约束力打了折扣

如果说选聘环节的问题还停留在“谁来干”的层面，那么契约化管理的空转，则直接影响了“干得怎么样能不能被真实衡量”这个更关键的命题。契约化管理的核心是“刚性兑现”——考核结果既要影响薪酬的“增减”，更要影响职务的“上下”，但在实际操作中，“签而不考、考而不兑”成为普遍现象。

考核区分度不够，是契约化管理“签而不考”的核心症结。问题出在哪里？

• 第一，考核指标同质化：相当比例的企业对不同岗位经理层使用完全一致的KPI框架。部分企业的考核指标设置过于保守，缺乏挑战性，还有些企业的指标过于抽象，缺乏可量化的硬约束。

• 第二，考核过程“老好人化”：评分权过度集中在班子内部，互评分数趋同，“不犯错误不下台”成为潜规则，考核成了“走过场”，即便考核不达标，也往往被“下不为例”所替代。

• 第三，薪酬兑现弹性不足：经理层绩效薪酬浮动幅度超过30%的企业占比较低，干好干坏的收入差距无法形成有效激励与约束。

• 第四，权责边界模糊化：契约文本中仅明确了考核指标，但对经理层成员的权责边界、履职边界界定不清，导致“有责无权”或“有权无责”的情况并存，考核问责时极易出现推诿扯皮，最终让刚性执行无从谈起。

03堵点三：“出口”堵——退出机制的“最后一步”迈不开

前两个堵点打通不了，“出口”自然更难打通。如果选聘没有引入真正的外部竞争、考核没有拉开真正的差距，那么退出就失去了最基本的依据。同时，执行层面的三个“不敢”是退出机制无法落地的主要原因：

• 一是认定标准模糊导致“不敢认”。什么叫“末等”？什么叫“不胜任”？如果没有清晰的量化标准，认定环节就容易被主观判断和人情关系干扰，这是标准层面的核心堵点。

• 二是安置通道缺失导致“不敢退”。退下来去哪里？不少企业在制度设计中只规定了“谁该退”，没有回答“退到哪”。被免职的管理人员既无明确的转岗路径，也缺乏再培训和职业过渡支持，“退出即边缘化”的预期让执行者投鼠忌器，这是出路层面的核心堵点。

• 三是组织文化抵触导致“不敢动”。在许多国企的组织文化中，管理岗位仍然是一种“身份”而非“岗位”，“能上不能下”是根深蒂固的潜规则，“官本位”思想下，“下来”往往意味着“失败”，管理者本人和执行层面都承受着巨大的观念压力，这是观念层面的核心堵点。这种文化惯性对制度执行的消解力量，远比想象中更大。某市属国企在执行末等调整制度的首年，全集团仅调整了2名管理人员，而同期纳入考核范围的管理人员超过800人。制度写在纸上，执行却悬在空中。

需要澄清的是：国务院国资委副主任苟坪在2024年12月的专题推进会上特别强调：“‘末等’不等于‘末位’，不能简单划比例，更不能搞‘一刀切’；‘退出’的类型主要是指退出‘原岗位’，而不是违法违纪等个别情形或到龄退休、主动辞职等‘退出’”。这一点至关重要，“末等调整”是基于业绩考核结果的客观评价，而非简单的“末位淘汰”；“退出”是退出“岗位”而非解除“劳动关系”，两者有本质区别，这也是破解执行层面顾虑的核心政策依据。

二、三条路径：把制度的“骨架”填上机制的“血肉”

01路径一：把“入口”打开——让市场化选聘从“走程序”变成“真竞争“

针对候选人池封闭、竞聘走过场、岗位画像模糊、身份壁垒难破的多重困境，关键在于从“被动等人来报名”转向“主动到市场上找人”，打破身份藩篱，建立“内培外引、双向流动”的开放选人机制。在此基础上，需从以下维度构建全流程市场化选聘体系，真正实现“破局”。

• 一是建立分层分类、一企一策的选聘体系。针对不同类型国企实行差异化选聘标准：商业一类企业全面推行职业经理人制度，由董事会按市场化方式选聘和管理；商业二类、公益类、科技型企业可在坚持党管干部原则前提下，针对性引入竞争性选拔机制，科技型企业重点考核技术转化、创新突破能力，公益类企业兼顾公共服务保障与运营效率提升，从根源上避免“一刀切”。某能源央企二级公司的实践极具参考性：改革前，该企业管理层平均年龄超过50岁，市场开拓能力明显不足；2022年起，该企业推行“张榜招贤”制度，面向社会公开选聘总经理候选人，由集团党组进行资格审查，董事会最终聘任；三年内从外部引进职业经理人多名，新引进人员平均年龄不超过40岁，带来了新的战略视角和商业资源，该企业新能源板块营业收入同比增长超过40%。

• 二是建立差异化的岗位评价标准，打通内部人才转化通道。传统“德能勤绩廉”框架仍然有效，但颗粒度不够。一个新能源投资平台的总经理和一个基建施工企业的总经理，所需的核心能力截然不同——前者需要“投资判断力+风险定价能力+产业链整合力”，后者需要“工程管控力+安全管理力+属地协调力”。只有把岗位画像精度做细，选聘才不再是“选资历”，而是“选能力”。同时，畅通内部人才转化通道，符合条件的内部人员可自愿申请转为职业经理人身份，享受市场化薪酬待遇，同步承担市场化考核和退出风险，打破“体制内”与“市场化”的身份壁垒。

02路径二：把“过程”拧紧——让契约化管理从“签了就算”变成“签了就兑”

• 一是“分灶吃饭”式的指标设计，建立“底线+挑战”双轨目标体系。某电气集团将经理层考核指标分为三类：集团统一设定的战略性指标（如利润总额、净资产收益率），各板块差异化的经营性指标（如研发转化率、市场占有率等），以及不可触碰的底线指标（合规、安全、廉洁，一票否决）。这种“共性+个性+约束”的三维框架，最大的好处是避免了“千人一面”，不同板块的负责人被放到不同的坐标系里评价，科技创新板块看研发投入回报，传统制造板块看成本控制和市场份额，让考核有了真实的区分度。

• 二是厘清权责边界，保障经理层履职行权。以公司章程为依据，制定经理层权责清单，明确董事会与经理层的权责边界——董事会负责“定战略、作决策、防风险”，经理层负责“谋经营、抓落实、强管理”；完善经理层议事决策规则，制定总经理办公会议事规则，明确议事范围、决策程序、表决方式等；建立经理层履职评价机制，每年度对经理层成员的履职情况进行综合评价，评价结果作为续聘、解聘的重要依据，从根源上解决“有责无权、权责不对等”的问题。

• 三是刚性的考核约束与双向激励，让契约真正长出“牙齿”。考核不搞“皆大欢喜”，坚持结果强制分布，确保考核等级拉开差距，建立“薪酬-职务”双挂钩机制：明确考核结果与薪酬分配、职务任免的刚性挂钩规则，连续两年考核不达标或任期内累计两年未完成底线目标的，直接启动降职或解聘程序。例如，某能源集团在职业经理人选聘中引入市场化竞标机制，通过竞争机制激发管理层的活力与创造力。最容易被忽视的，是在“约束”之外植入“激励”。单纯的高压考核容易催生“避责文化”——管理者为了不犯错而放弃创新。国务院国资委在2024年底的中央企业负责人会议上强调，要“扩大中长期激励覆盖面，用好超额利润分享、股权激励、项目跟投等多元化工具”。通过“激励机制”让“干好干坏”在收入端产生可感知的差距，契约才真正具备了刚性兑现的底层动力。

03路径三：把“出口”疏通——让退出机制从“纸上规定”变成“现实通道”

基于国资委“退出原岗位不等同于解除劳动关系”的核心原则，把“退出”重新定义为“流动”，把“淘汰”转化为“再配置”，构建从认定、执行到安置的全流程闭环体系。把核心焦点从“退了多少人”转化为“退出之后的组织安排是否完善”。

• 第一步，量化认定标准，明确“谁该退”，破解“不敢认”的难题。某地级市国资委2025年发布的《国有企业管理人员末等调整和不胜任退出管理办法》，在认定环节设定了“绩效+能力”双维度标准：年度绩效排名末位且得分低于70分的认定为“末等”，连续两年“基本称职”或发生重大经营失误的认定为“不胜任”。双维度认定避免了“一刀切”——不是排名最后就自动退出，还要看绝对绩效水平和能力表现，减少了误伤。在此基础上，需针对不同层级制定差异化的退出标尺，建立“多维度+综合研判”的评估机制，避免简单“以数论人”，同时，在定量指标基础上，综合考虑客观市场环境影响、个人努力程度等定性因素，保障认定的公平性与合理性。

• 第二步，搭建多元安置渠道，明确“怎么退”，破解“不敢退”的难题。通过配套建立多通道安置体系，实现“退出不等同于出局”，降低制度的执行阻力。结合实践经验，可构建四大标准化退出渠道，实现平稳有序流动：一是刚性解聘退出。对考核严重不达标、违纪违法、违反契约约定的人员，直接依据聘任合同与法律法规解除聘任关系。二是岗位调整退出：对不胜任现岗位但具备其他岗位适配能力的，采取降职、转岗、交流等方式调整岗位，实现“岗变薪变”，转入专业技术序列发挥专业特长、或转入子公司项目岗位积累一线经验。三是待岗培训退出：对暂不具备转岗条件的人员，进入人才发展中心实行待岗培训，培训期间发放基本生活费，接受为期半年的再培训后重新竞聘上岗。四是协商合规退出：对符合条件的人员，通过协商一致解除劳动合同、内部退养等方式平稳退出。

• 第三步，压实执行责任，推动文化转变，破解“不敢动”的难题。光有制度还不够，最难改变的是观念。多数中国国企的管理人员年度流动率长期偏低，而国际领先企业如壳牌、西门子的管理层内部流动率（含轮岗、级别调整和主动退出）通常维持在较高水平。差距不仅体现在数字上，更体现在对“流动”的态度上：在多数国企，管理人员岗位调整往往被视为“出了问题”的信号；而在壳牌的组织文化中，内部流动被定义为“职业发展的正常组成部分”，管理者每3-5年主动申请轮岗或转型被视为健康的职业行为。要让这种观念转变发生，制度和文化必须同步发力。首先，明确董事会是退出机制执行的责任主体，考核结果与退出决策直接挂钩；将管理人员末等调整和不胜任退出执行情况、管理人员流动率，纳入各级领导班子的组织建设考核指标和企业经营业绩考核，对改革推进不力、执行不到位的企业，相应扣减企业负责人薪酬，用制度驱动文化转变——当流动率本身变成考核项，“不敢动人”的顾虑就会被“必须动起来”的要求所替代。同时，建立“考核-反馈-改进”闭环管理机制，每年度考核结束后，向被考核对象反馈考核结果，分析差距原因，制定改进计划，形成“能下也能上”的良性循环。

三、结语

“三能”机制的“能上能下、能进能出、能增能减”说起来不过十二个字，但要在一个有着数十年管理惯性的组织体系中真正生根，需要的不只是制度文件，更是一场从“入口”到“出口”的系统再造。唯有真正打通市场化选聘、契约化管理、差异化退出的全链条闭环，才能彻底打破“三铁”，实现“优者上、平者让、庸者下、劣者汰”，让国有企业在市场化竞争中焕发更强活力。